西晋时已出现土断概念。晋初司空
卫瓘主张恢复汉代乡举里选法。
户籍都按住地编定,取消客籍户,选举由乡里评定。这是针对
九品中正制的弊病提出的。东晋、南朝的土断则是针对当时
侨人和侨州郡而实行的政策。
西晋末,北方人民大量南流,东晋建立后,政府设立了许多侨州、
侨郡、
侨县予以安置(见
侨州郡县)。他们只在这种侨立的地方机构登记,称为
侨人。
侨人的
户籍称为
白籍,不算正式户籍,入白籍者不负担国家调役(见黄籍)。
侨人有的相对集中,有的居住分散,“十家五落,各自星处,一县之民,散在州境,西至淮畔,东届海隅”。他们虽在
侨县登记
户籍,却不住在侨县寄治的地方。侨州和它所属的郡县也不是都在一处,有的相距很远,管理极为不便。侨州、郡、县开始也只是办事机构,并无实土,所以仅在晋陵(今江苏常州一带)一郡就有侨立的徐、兖、幽、冀、青、并六州的十多个郡级和六十多个县级机构。各州
侨人既和原来的江南土著百姓杂处,又彼此相互混居,却分属于不同的州、郡、县管理。流民南下之初,多数还想重返故里,所以莫不各树邦邑,思复旧井。而且流人初到,并无产业,为了安抚他们,凭借他们的武力为北伐资本,也不能不给以优复特权。但北伐多次失败,重返绝望,居处既久,人安其业。
侨人中的上层已多占有
田园别墅;下层的除了沦为部曲、
佃客、
奴婢者外,也通过开荒或其他手段取得少量土地,成为自耕农民。他们与土著百姓生活无异而负担不同,容易引起侨旧矛盾。而且许多江南农民也逃亡而变成豪强私附。这些都不利于东晋政府的统治,因此东晋政权在江南站稳脚跟之后,便要实行土断政策。