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行政院(Executive Yuan),依据《中华民国宪法》第53条规定:“行政院为国家最高行政机关。”,因此行政院是中华民国的最高行政机关,并依《中华民国宪法增修条文》第3条第2项之规定对立法院负责。 行政院虽依宪法规定是中华民国的最高行政机关,然其定义并不完全等同于“中华民国政府”。除广义的五院说法外,就狭义而言,1949年之后,迁徙至台湾的行政院亦称为“中华民国政府”。惟经过1992年-2004年数度修宪后,“中华民国总统”权力增加,使得“中华民国政府”也可为行政院(内政、财经等)与总统府(部分之国防、外交)两机关之统称。 行政院置院长1人,由“总统”任命;副院长1人,兼任部会首长之政务委员10人,不管部会之政务委员7人,均由院长提请“总统”任命,共同组成“行政院”会议,以院长为领导,议决重大施政方针及向“立法院”提出法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等案。

沿革

1928年国民革命军完成北伐,东北军事首领张学良宣布支持南京国民政府后,国民政府于同年10月3日通过《中华民国国民政府组织法》,并依此法设置行政院为全国最高行政机关。同年10月8日,国民政府通过任谭延闿为首任行政院院长。当时的行政院设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生等10部。10月25日,行政院院长及十部部长宣誓就职,行政院正式办公。
中华民国宪法》于1947年元旦公布施行后,定行政院为国家最高行政机关,为与“训政”时期作为国民政府五院之一的行政院相区别,一度将其更名为“行宪行政院”;同年3月31日,《行政院组织法》公布,经过六次修正,成为“八部二会”的组织架构。

组织架构

“行政院”本部下设院长一人、副院长一人、秘书长一人、不管部会之政务委员5至7人。由于“行政院”管辖“中央政府”各行政部门,故名义上等同为台湾当局(“中华民国”)的内阁。
“行政院”所属各“中央政府”部门,共有九“部”、四会、二总处、三署、十委员会、三独立机关和二附属机构,由“行政院”直辖的“中央银行”与台湾故宫博物院亦纳入“中央政府部门”编组。其中,“中央银行”、“行政院金融监督管理委员会”、“中央选举委员会”、“行政院公平交易委员会”、“行政院飞航安全委员会”、“国家通讯传播委员会”等6个机关为“独立机关”;除“行政院金融监督管理委员会”外,各独立机关首长皆采取任期制,不随“内阁”改组而有所变动。但实际上,仅有“国家通讯传播委员会”符合《“中央行政机关组织基准法”》中对于独立机关的标准,其他独立机关仍受“行政院”的督导与指挥。

设置法源

依照《“行政院人事行政局组织条例”》第一条的规定,“行政院”设有人事行政局。依照《“中央银行法”》第一条的规定,“行政院”设有“中央银行”。依照《“原子能法”》第三条的规定,“行政院”设有原子能委员会。依照《“公职人员选举罢免法”》第八条的规定,“行政院”设有“中央选举委员会”。依照《“公平交易法”》第二十五条及二十九条的规定,“行政院”设有“公平交易委员会”。依照《“消费者保护法”》第四十条的规定,“行政院”设有“消费者保护委员会”。依照《“飞航事故调查法”》第三条的规定,“行政院”设有“飞航安全调查委员会”。(台湾“新组织条例”在“立法院”尚未审议通过前,仍系依民用航空法第84条规定,设置飞航安全委员会)依照《“通讯传播基本法”》第三条的规定,“行政院”设有“国家通讯传播委员会”,依法独立行使职权。

行政会议

“行政院院长”、“副院长”、“政务委员”,与九“部”四会、各委员会首长共同组
行政院院长办公室
成“行政院会议”(简称院会),为“中央政府”各行政部门的最高决策会议。至于“行政院”秘书长、副秘书长、主计长、人事行政局局长、新闻局局长,以及台北市市长、高雄市市长等经“行政院院长”指定之机关首长,虽应列席“行政院”会议,但没有表决权。
原则上,“行政院”会议每周举行一次,但台湾发生重大事件时,“行政院院长”得召开临时会议。2000年之前,“行政院会议”固定为每星期四召开,民主进步党在2000年至2008年执政期间曾调整为星期三,但刘兆玄“内阁”上任后再度改回星期四。截至2009年9月底止,行政院共计召开过3163次院会。

地位性质

从陈马两任领导人对“内阁”的操作来看,台湾的“行政院”制度不同于“议会制内阁制”,即“内阁”不对“议会”负责,而直接对“总统”负责。由于“总统”和“国会”均是民选,两者之间互不隶属,这和美国的总统制类似,内阁当然也就不需要对国会负责。但是如果总统亲政的话,将会承担政治责任的风险,所以总统制下责任内阁的出现就成为了一种历史的选择。总统制下的责任内阁制,既维持了“三权分立”的大格局,又让总统能够超脱政治责任之外,一旦总统出现执政危机,他完全可以通过更换内阁的方式转移矛盾焦点,而不需要自己下台。即使总统的政治危机已经到了非常严重的时候,他仍然可以通过宣布“权力下放”的方式来保住自己的地位。“总统制”下的“内阁制”,是台湾“五权宪法”理论在实践中产生的新政治体制,它的优点在于,将选举和治理区分开来。传统认为选举制度和文官制度不可调和,通过选举上台的官员往往只知道政治斗争和选举,对治国则往往力不能及;而传统的文官制度则不能代表民意,虽然行政效率较高,但容易滋生腐败。“总统制”下的“内阁制”很好的解决了这个问题,“总统”专心政治,而“内阁”则专心行政,“总统”通过选举产生,然后由“总统”任擅长于行政管理的文官来执掌内阁,做到选举和治理的最完美结合,以刘、吴两届“内阁”为例,“阁员”中不少是精心培养的学者,还有不少博士。
总统制下的责任内阁制,是西方“三权分立”学说和中国传统政治传统相结合的结果,中国古代皇帝并非都有治国的才能,往往将大权授予以宰相为代表的政府来管理国家行政事务(明代为内阁,清代为内阁和军机处)。总统制的缺点在于总统权力太大,人民往往无法控制政府,如袁世凯时期,容易导致独裁;内阁制的缺点是,中央没有权威,地方各自为政,政权更替频繁,不利于国家和社会的稳定。总统制下的内阁制,将总统制和内阁制的优点结合来,取两者之长处,舍两者之不足,是一种比较科学的政治体制。
以往的“内阁”一般都作为领导人施政无能的的替罪羊,如陈水扁在位八年间,就换了六届“内阁”。“内阁”承担责任的惯例始于2008年民进党在台湾“立法院”大选中失利,时任“阁揆”张俊雄向台湾当局领导人请辞未获批准。2009年9月,为对八八水灾救灾不力负责,刘兆玄“内阁”请辞获准,正式建立了“内阁”承担政治责任的先例。
当然,这种新的政治体制,是否能够适应新时期的社会发展要求,则需要历史的进一步检验了。

缺陷

1947年“宪法”规定“行政院长”对台湾当局领导人的决定有副署权,依此规定,“行政院长”拥有较大的权力。但经90年代后历次“修宪”,“阁揆”不再有副署权,领导人大权多好揽,形成了“总统”「有权无责」,“行政院长”「有责无权」的体制,“行政院长”需要到“立院”汇报工作并接受质询,而当局领导人则无此义务,超乎体制约束之外,如此分权体制,举世独有,以至于2008台湾大选前施明德曾告诫说「若不改变政制为“议会制”,大选将无比惨烈」。谢长廷任“阁揆”时期,传闻扁欲更换“内阁”,谢长廷非常无奈,只能感慨「把每天当作最后一天来过」;苏贞昌任“阁揆”时期,饱受社会各种攻击,亦只能苦笑「真正做事的人没有时间去骂人」。很多时候,“阁揆”成为“总统”的替罪羊,这让行政当局不能安心布政,此为现行体制的缺陷。

直属机关

二级机关

内政部”、“外交部”、“国防部”、“财政部”、“教育部”、“法务部”、“经济部”、“交通部”、“文化部”
侨务委员会”、“蒙藏委员会”、“客家委员会”、“金融监督管理委员会
独立机关
“中央选举委员会”、“国家通讯传播委员会”、“公平交易委员会”
署(名义上为行政院附属机关)
行政院卫生署”、“行政院环境保护署”、“行政院海岸巡防署
委员会(名义上为行政院附属机关)
行政院经济建设委员会”、“行政院劳工委员会”、“行政院农业委员会”、“行政院大陆委员会”、“行政院国家科学委员会”、“行政院原子能委员会”、“行政院研究发展考核委员会”、“行政院公共工程委员会”、“行政院国军退除役官兵辅导委员会”、“行政院原住民族委员会”
总处(名义上为行政院附属机关)
其他机关
中央银行”、“国立故宫博物院”

三级机关

行政院直辖的中央三级机关,不纳入内阁序列,首长亦没有参加行政院会议的义务。
独立机关
委员会
“国家金融安定基金管理委员会”、“行政院国家发展基金管理会”

院址

行政院在1928年成立后,设于南京市国民政府办公区(即南京总统府旧址)之内;抗战爆发后,1937年11月,行政院随国民政府各机关西迁至陪都重庆,办公地址位于重庆市渝中区中山四路36号。抗战胜利后,行政院于1946年5月迁至南京市原国民政府铁道部旧址办公。
民国38年(1949年),“行政院”迁台后由阎锡山召开的首次院会中,决议“总统府”与行政院以“介寿馆”(今“总统府厅舍”)为办公场所,于是确定“行政院”与“总统府”共署办公。此共署情形直至1957年后“行政院”迁出为止。
台湾当局所谓的“行政院”位于台北市中正区忠孝东路与中山北路交叉口(此路口亦为台湾公路原点),与“监察院”隔街相望。“行政院大厦”原为日治时代的台北市役所(台北市政府前身)所在地,设计者是总督府营缮课课长井手薰,由大同公司前身的协志商会施工,1940年落成;二战后,1945年至1957年间曾先后成为台湾省行政长官公署台湾省政府的办公厅舍,已被列为“国定古迹”。

院长

行政院的第一任院长是谭延闿,中央政府迁台时的院长是阎锡山,迁台后首位被新任命的院长是陈诚,现任院长为江宜桦。
中国民主社会党籍知名学者张君劢在1947年起草宪法时,设计偏向内阁制,行政院院长由总统提名,经立法院同意后任命。总统政令以行政院院长副署为条件,近似内阁总理。由于国共内战爆发,国民党政府实行动员戡乱,宪法增设临时条款赋予总统大权;中华民国政府播迁台湾后,蒋中正长期担任总统,并以带有军事专政性质的《动员戡乱时期临时条款》作为统治根基,导致宪法原始设计无法施行;仅有在蒋经国担任“院长”时,政府体制一度形同内阁制。“中华民国”在台湾实行“总统”直选前后数次进行修宪,并增订《“宪法”增修条文》后,“行政院院长”副署权被取消,“行政院院长”之任命亦改为不需经由立法院同意。台湾学界认为现制的“行政院院长”近似“偏向总统制的双首长制”,部分人士则认为“行政院院长”近似“总统”之幕僚长。
由于“宪法”并没有明定副领导人(所谓的“副总统”)不应兼任行政院院长,因此在戒严时代,“副总统”陈诚、严家淦曾兼任“行政院院长”。在1996年间连战则以“行政院院长”身份当选“副总统”,并续任“院长”,引来宪政争议。“司法院”大法官于《释字第419号解释》中,认二者职务性质虽非显不相容,但仍不宜兼任,此争议最后因连战请辞而划下句点。
马英九上台后,主张不干预“宪法”独立机关的工作,恢复了“监察院”的运作。同时,他宣布上台后主要是退居二线研究宪政,同时成立府院党五人组会议,作为最高决策机构,“行政院”作为最高“行政机关”的地位得到恢复,只有在“行政院”已出现无法处理的危机时,马英九才出面来协调解决。
“行政院”职权得到加强的原因,源于苏贞昌任“阁揆”的时候,陈水扁因为国民党占据了台湾“立法院”多数,且自身弊案缠身,不得不宣布「权力下放」,苏贞昌的实际权力已经超过了历任阁揆,已经有实力进行一系列的改革。其上台后,提出了一系列改革措施,包括改善两岸关系,被称为「苏修主义」。但改革因为受到陈水扁和民进党的扼杀而胎死腹中。但是,“内阁”权力从此得到了加强。其后的“看守内阁”阁揆张俊雄,在任间无什么作为,但是为大陆四川地震承诺了巨额捐赠,对改善两岸关系起着重大的贡献。
刘兆玄上任后,因为有马英九的支持,所以可以放开手脚施展自己的才华,把“内阁”权力扩大到了最高点,这也是“内阁制度”的最新发展。反对党曾多次要求刘揆下台,但都在马英九的保护下得以留任,这也是马英九对“内阁制度”的捍卫。
2009年9月因马英九当局应对莫拉克台风造成的八八水灾严重反应迟钝,社会舆论压力巨大,马英九被迫弃车保帅,批准刘兆玄请辞,另任命吴敦义为“院长”,由其“组阁”。
2012年1月14日,国民党在台湾地区领导人及民意代表选举中获胜。因吴敦义已当选台湾地区副领导人,故辞去“行政院长”一职。2月6日,新“内阁”组成,陈冲就任“院长”。

冲突事件

台湾数百名学生和民众2014年3月23日晚7时30分许突袭台湾“行政院”,爬上警方架设的铁马,冲开警力的阻挡,然后将铁马推开,闯入“行政院”,一度占据“行政院”的一、二、三楼,与警方对峙。警方在多次喊话,数次举牌无效之后,于凌晨开始展开至少五波强力的驱离行动,并出动了镇暴水车,至早上6时30分,已将“院内”的学生和民众基本上清空。这也是台湾历史上“行政院”第一次被群众占据。
在现场目击,这些学生和民众先是约有百人左右,以棉被、纸箱、旧衣服等物垫在警方架设的铁马上,然后爬上铁马,冲开警方阻挡警力,接着合力将铁马推开,数百人一拥而入。
第一波进入者紧接着打破了“行政院”一楼的窗户的玻璃窗,爬进去后,打开“院内”的大门和其它侧门、后门,冲上了“行政院”的一、二、三楼。
中央社的报道说,据其记者在楼内目击,进入大楼的学生和民众有的随手打开办公室的门,有的翻箱倒柜,到处都可见公文散落一地,也不时传出有玻璃破碎的声音。还有学生和民众以手机向窗外拍照,以显示占领了“行政院”。
期间一度传出有学生和民众进入了“行政院长”的办公室,不过“行政院”发言人孙立群在凌晨举行的记者会上表示,外传有6人进到“行政院”2楼的“院长”办公室,事实上只是进到旁边的办公室,立刻被挡住、驱离。
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