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大不列颠及北爱尔兰联合王国国会(The Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland),中文简称英国国会。

介绍

英国国会,是英国和英国海外领地(独自享有议会主权,Parliamentary sovereignty)的最高立法机关。英国国会的首领为英国君主;它还包括上议院(The House of Lords)和下议院(The House of Commons)。上议院议员分为两种:上议院神职议员(Lords Spiritual,即英国国教中的高级神职人员)和上议院世俗议员(Lords Temporal,即贵族成员)。上议院议员大部分是以指派方式产生。下议院则恰恰相反,是由民主选举产生。上议院和下议院位于大伦敦威斯敏斯特市威斯
威斯敏斯特宫 威斯敏斯特宫
敏斯特宫(Palace of Westminster,即国会大厦,Houses of Parliament)不同的房间内。
国会是由早期为君主提出治国建议的政务会发展而来。理论上国会的权力并不归属于国会,而属于“君临国会”(Queen-in-Parliament,或国王:King-in-Parliament)。尽管有争议,国会中的女王仍常被认为是完整的君主主权。现代的国会权力属于通过民主选举而产生的下议院;君主仅作为象征意义的领袖,而由非选举产生的上议院,其权力也十分有限。
由于以英联邦国家为代表的许多国家,其立法机构以英国国会为原型,英国国会通常被称作“国会之母”。但这却是对约翰·布赖特(John Bright)的错误引用。实际上,他是在1865年1月18日一篇支持建立国会政府的先锋国家扩大投票权利的文章中谈到“英格兰是国会之母”。

历史

在中世纪时期,联合王国是分成三个王国,分别为英格兰、苏格兰与爱尔兰,其三个王国也分别有自己的议会。根据1707年的联合法案将英格兰议会与苏格兰议会合并成为大不列颠议会,在1801年所通过的联合法案再将爱尔兰议会合并,成立了联合王国议会。
英格兰国会的起源可追寻到盎格鲁撒克逊时期。盎格鲁撒克逊国王通常由一个被称为咨议院(Witenagemot)的议会辅佐,咨议院通常由国王的儿子和兄弟组成。郡守(Earldormen),或各郡的行政司法长官,以及高级神职人员在咨议院同样拥有席位。国王仍拥有最终权力,但法律却只能通过寻求咨议院的建议(以及后期的咨议院同意)而制定。
盎格鲁撒克逊民族“国家”(Body politic)在1066年被来自诺曼底的征服者威廉彻底改革。威廉将其祖国法国的封建制度(Feudal system)带到英格兰。随后他便将土地赐予其重要的军事支持者,这些人又将土地赠与他们的支持者,从而形成一套封建等级制度。那些直接从国王手中得到土地的人被称为领主(Tenants-in-chief),而他们的领地被称为采邑(Manors)。威廉一世是一位专制君主,但理所当然的是,他在制定法律之前也要向由领主和神职人员组成的议会寻求咨询。在1215年制定的大宪章中,确立了国王不能随意课征任何税赋。但实际上遵守大宪章的英国国王并不多。

组成和权力

三个部分组成了国会:国王,上议院和下议院。这三个部分相互分立。上议院议员被法律禁止从下议院议员中选出。虽然并没有法律上的障碍,但君主按照惯例,并不投票。
根据王室特权和政府协议,所有的议案要变成法律形式上依然需要国王的核准。王室特权还包括解散议会,订立条约,宣战,授勋。事实上,国王对这些权力的行使通常是依据首相和其他内阁大臣的建议
威斯敏斯特宫和大本钟 威斯敏斯特宫和大本钟
。国王还需要委任一个下议院的议员来组建内阁,内阁的成员同样来自于下议院,这个人必须得到下议院多数的支持。 典型的内阁制民主政体主要的制度特征是行政一元化,由人民选举国会议员,并由多数党组阁,行政权掌握在内阁总理手中,故有虚位元首与副署制度,行政与立法则是成员混合却又互相对抗。故内阁制民主政体的运作可被视为一连串的授权关系(chains of delegation),由最基本的委托人-选民-逐步地将决策权威授予不同的机构。首先,由选民经选举授权予议员,由议员组成的议会再授权予政府,由政府中的内阁再授权予各部会,之后部会再授权予官僚体系执行政策(Strom et al., 2003)。
更仔细来说,选民可被视为是所谓的委托人,而定期、公开、公平与竞争性的民主选举(election)则可被视为是一种授权的程序,而最后所选出的民选官员(elected officials),即是上述定义中,实践委托人(选民)期望或目标的代理人。在这种互动关系底下,对所有的委托人(选民)而言,要确保这些代理人(民选官员)不会背离选民的托付,甚至发生滥权谋利或怠忽职守的情形,就必须要配合某种奖惩的机制,来控制与防止代理人有关上述行为的发生。简言之,选民主要透过选票一方面授权给国会议员,另一方面也借此对其表现加以课责;相对而言,国会议员需对其权力来源的选民负责。

任期

不同于美国等采总统制的国家,立法机关没有特定的任期,首相会在五年之内的时间向国王提请解散国会,所以英国国会(下议院)议员的任期不会超过五年。 内阁之阁员必须出席国会为政策辩护,并且接受议员的监督质询。另外政府提出的重大议案如果未获议会通过,就可能面临议会提出不信任案,不信任案一旦表决通过,则将迫使首相辞职,而首相亦可能主动解散议会,重新举行大选。除倒阁外,在内阁制国家运作中,国会通常还有一些其他方式可以表示对内阁的不满,进而可能产生倒阁的结果。
在立法职能上,英国上议院并非“毫无”实权。上院原由终
威斯敏斯特宫与大本钟夜景 威斯敏斯特宫与大本钟夜景
生议员(非世袭)与世袭议员组成 。若继续经下院连续两会期可决(约一年),上院也仍有弹劾审判权及叛国罪审判权。

奇特传统

颇为有趣的是,英国议会曾有一项规定:议员不得戴着帽子进入议会厅,而在发言时又必须戴上帽子。因此许多议员索性光着脑袋进入议会厅,发言时则戴上议会厅准备的一顶公共帽子。于是在辩论某个问题时,就可以看到一顶帽子被争着发言的人传来传去。争夺激烈时,帽子在空中飞舞传递,再加上口哨声、跺脚声,真像是在做一种没有击鼓声的传物游戏。更为稀奇的是,不管议员的脑袋是大是小,都只能戴那同一顶帽子,结果常常引起哄堂大笑。
在议员选举改革后,议员数目大幅提高,因为英国有上面这样的传统,所以当时的首相威灵顿公爵进入议会后说:“我一辈子都没看见过这么多破帽子”。

立法职能

英国国会大厦威斯敏斯特寺与大笨钟夜景
英国上议院并非“毫无”实权。上院原由终生议员(非世袭)与世袭议员组成,后来世袭议员数量被减少到一百人以下,席位由所有世袭贵族互选。上院对预算案否决,若下院重新可决,则上院之决议立即无效。上院对其他法案之否决,若继续经下院连续两会期可决(约一年),上院决议无效。所以上院有阻延法案的功能和权力。上院议员也有可能因同僚决议失去席位,前次案例是第一次世界大战,上院撤销仍任职欧洲敌国王室的本国贵族职权。
法理上,一切法案仍须经英国君主批准。而且两院的权力仍来自国王所代表的主权,称为“王在国会”。前次君主否决国会法案在1708年,被否决的是苏格兰民兵法。

司法职能

上院也仍有弹劾审判权及叛国罪审判权。下院通过之内阁官员弹劾应送上院裁判。前次案例发生于1806年。2006年曾有下议院弹劾首相托尼·布莱尔动议,没有通过。
法理上,国王代表最高司法权,国会两院组成“王座法庭”。但下院后来不参加审判事务,所以上院是实际上的最高法院。但上院人数众多,实务上承审人员仅是晋封上院“法律贵族”终身职的少数法官。这些人等于是具有国会议员资格的大法官,但自十九世纪起,他们不参与上院议案投票。也极少对政治议题发言。

上议院—贵族院

上院的议员不是选举产生的,由王室后裔、世袭贵族、法律贵族、家权贵族、终身贵族、苏格兰贵族、爱尔兰贵族、离任首相组成。由于女王可以临时增封爵位,而议员死亡无需增补,所以贵族院议员人数不定。1986年贵族院共有1196名议员,其中有64名女议员,有349名终身贵族,其余全部是世袭贵族。贵族多数是保守党人,而且老人占多数,贵族院平均年龄为63岁,80岁以上的有95人。这些贵族不拿薪金,但上一天班可拿一定的车马费。所以恩格斯讽刺地称上院为“退休政界人物的养老院”。
  上院议长不是选举产生,他由贵族院中大法官兼任。开会时议长担任主席。
  上院开会时间与下院相同。开会法定人数仅3人,通过法案的人数为30人,经常出席会议的人只有100多人。只有当议案的内容涉及到议员切实利益时参加的人才多些。
  第二次世界大战结束后工党执政,在推行福利和社会改革政策时,又经常遭到上院用二年延搁否决权加以阻挠,于是1949年4月议会通过“议会法”,规定“公共法案若经平民院连续二个会议通过,虽经贵族院的否决,也可成为法律”,所以贵族院的延搁否决权从以前两年减为一年,上院权力被进一步削弱了。
  上院的另一职权,是行使英国的最高的司法权,它是英国本土各级法院的最高上诉法院,有权审理除苏格兰刑事案件以外的所有民、刑事案件。1870年自由党执政时,以上院不是司法人才为由,打算取消上院的司法权,后来双方妥协,保留了上院的司法权,而以加封法律贵族的方法来弥补缺乏法律知识的缺陷。
  上院的权力虽一再被削弱,但它在英国政治生活中仍然不能忽视,这是因为:
  第一,它还保留财政法的讨论权。由于贵族院有不少人担任过国家的重要职务,富有经验,他们对财政法案的意见仍然产生重大影响。
  第二,它还保留对法案的一年延搁否决权,这对平民院的法案仍起阻碍作用,特别是对带有时间性的议案拖延一年,就可使它实质性失效。
  第三,它掌握着英国的最高司法权。
  第四,对下院通过的法案经上院审查后可以纠正法案中存在的缺点和流弊,使法案更加完备,更有利于资产阶级统治的需要。
  对于这个“养老院”的存废问题,自19世纪以来一直成为英国政治生活中争论的问题,争论的中心是废除还是改造?保守党始终主张改造而不废除。工党对这一问题先后主张不一致。1958年保守党执政后制定了终身贵族法,其中规定首相可以把公共事务、文艺、科学、企业家、军人、工会官僚等各阶层中取得优异成绩的人提请英王封为终身贵族,取得男爵的封号,进入上院。资产阶级希望在保留上院的基础上,通过扩大贵族范围、增加贵族种类的办法,在贵族院身上涂上几笔民主的色彩,以缓和群众反对情绪。
  当然,英国人民的保守的爱惜国家传统的性格也是上院得以存在的社会基础。

下议院——平民院

(一)平民院议员的产生和任期
  下院是民主的代议机关,议员是选举产生的。
  英国下院议员通过普选、平等、直接、秘密的方式进行选举。这是英国劳动人民经过100多年斗争的结果。从1832年选举改革开始以后,先后通过了1867年、1884年、1918年3个人民代表法,最终取消了选举财产资格的限制。选民开始不以财产所有人的资格而以国家公民的资格参加选举。1872年取消举手投票采用秘密投票方式。1918年30岁以上的妇女获得了选举权。1928年21岁以上的妇女获得了选举权。1948年才取消了给予大学12个席位,实行了一人投一票的平等选举制。1969年通过的人民代表制法规定选举权的年龄由21岁降为18岁。
  在英国凡年满18岁没有被法律取消投票资格的英国公民都有选举权。但居住期限的资格仍保留,选民必须在某一选区中居住3-4个月以上才能在该选区选民册上登记。凡年满21岁的公民都有被选举权。在选区获得2名选民推荐和8名选民联署同意都可成为议员的候选人,但贵族、主教、法官、高级文官、现役军人、宣布破产者、重罪犯人、受权办理选举事务的负责人等没有被选举权。
  下院议员选举采用小选举区相对多数选举制。即每一选区产生一名议员,议员候选人只要取得相对多数就能当选。全国总共650个选区,选出650名议员。议席的分配苏格兰不少于71席,威尔士不少于35席,北爱尔兰不少于12席,其他就属于英格兰的席位。
  英国的竞选费用很高,1983年英国各大党的竞选费用:保守党因为得到大企业主的支持,花费了1500万英镑,工党为250万英镑,社会民主党自由党联盟为100万英镑。
  英国下议院议员的成员比较复杂,特别在工党得势以来议员中议员有大地主、董事长、银行界、工商企业界、律师、教员、新闻记者、农民、工人、工会职员等,在形式上似乎各方面的人都有代表,实际上要当选议员需要金钱和时间,议员每年要开会8个月左右,长时间的出席会议,伦敦生活费用高,没有相当的资财很难承担,因而议员中多数是有钱者,很少是真正的劳动人民。平民院法定任期为5年。但首相有权选择合适时机,请求英王下令解散议会,提前大选,或者执政党的重大决策、提案受下院多数议员的否决而被解散议会,征求民意,提前大选,因而下院实际任期比5年短。平均任期不到4年。1987年英国议会大选时比规定日期提前11个月零28天。
  此外在特殊情况下,主要在战争时期,议会任期可以延长,第一次世界大战期间平民院任期自1910年到1918年才改选。第二次世界大战期间平民院任期自1935年到1945年才改选,任期为10年。

下议院-----平民院的职权

平民院的职权主要是立法、财政和监督政府这三种权力。
  立法权是指有制定、修改和废除法律之权。英国议会的立法程序可分为三个阶段:1提案;2讨论决议;3送请国家元首批准公布。
  第一阶段是议案提出。全国议案分为公议案和私议案两种。公议案是指涉及全国性并与政府有关的议案。它绝大多数由内阁提出,议员个人也可以提,但他们提的议案必须经议会特别委员会挑选后才能列入议程。
  私议案是指涉及到地方法人、地方当局、某些集体或个人利益的议案,它由地方法团的代理人向下院私议案办公室提出。私议案并不都在下院讨论,大约有一半在上院讨论。
  第二阶段是讨论决定。英国议会对立法案的讨论决定的程序是要经过三读,一读是宣读议案名称,说明目的,确定二读的日期,将议案分发给议员;二读淡化对议案逐条朗读,进行原则的讨论、表决,如通过便交给专门委员会审查,审查不能通过,法案就认为已被否决。委员会对议案作逐条详细讨论,进行修改后向院会作报告;第三读对议案进行表决,这时只讨论整个法案可否成立,不许逐条讨论,除文句外,不得修改内容。三读通过后交领域院通过,另一院也以三读程序加以审议。
  第三阶段是把两院通过的法案,呈请英王批准,并在"政府公报"上公布后生效。
  财政权是议会的主要权力之一。人们把这种权力称为“管理国库的权力”或“掌握钱包的权力”。财政法案主要包括国家预算中的支出、收入、征税、动用国家基金、发行公债等,这种权力属于下院专有,财政法案只能向下院提出和通过。上院只有讨论和提出建议之权。财政法案都由内阁提出,由于财政法案讨论的时间有限,加上财政法案的否决会引起内阁的辞职和重新大选,所以多数情况下下院往往按内阁提出的数字通过,最多提一些批评和质问。
  监督政府权是议会内阁制之下议会的重要权力,内阁要向议会负责,受议会的监督。议会监督政府的方式主要是对政府的质询、对政府政策的辩论、批准条约、议会对政府投不信任票等方式。
  对政府的质询是指议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询,要求答复。口头质询,议员每人每天最多提3个,书面质询不限。议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公之于众,从而对政府造成压力。
  对政府政策的辩论时,在答复国王的议会开幕词和讨论国家预算时都要进行辩论。除此以外,则要得到政府的同意。质询不能直接转为辩论,如果这一问题需要辩论,需提出休会动议,要有40位议员同意或者有10位议员同意经议会表决赞成后,议会才能休会,休会后第二天用3小时进行辩论。据说,英国议会开会,怕议员们吵起来,特地备茶,以改善气氛。这大概是中国茶道中庸、平和、包容精神的延伸。
  议会对政府提出不信任案是资产阶级认为内阁接受议会监督的有效手段。根据责任内阁制的原则,内阁必须得到议会多数的支持和信任,如果议会否决政府提出的重要议案、财政法案或对内阁通过不信任案,内阁应该辞职或提请英王解散下院,提前大选。如果大选后,原执政党仍占多数议席,内阁可以继续执政,否则内阁必须辞职。在两党制的英国这种情况并不多,除非发生了执政党内部的分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来才能发生这种情况。

下院内部的组织

下院机构有两类:一类为委员会,另一类是管理机构。
  下院中设议长、副议长。
  在新的议会召集之处,就要选举议长,议长由议会中多数党提名争得反对党同意后选出。为表示议长的公正,议员当选议长后就要退出原属政党。在英国形成了一个习惯,即他在议会中抱超然态度,在两党中不能袒护一方压另一方。议长主持会议进程、解释议事日程时按照一套机械的原则,所以议长是一个有尊严而无实权的职位。副议长协助议长进行工作。
  下院还下设常设委员会、全院委员会、特别委员会和联合委员会。
  此外,议会中还设办公厅、秘书处、图书馆等部门。
  上议院的英文名称:House of Lords
  下议院的英文名称:Houseof Commons
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