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统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹(统筹区域发展;要统筹城乡发展;要统筹经济社会发展;要统筹人和自然和谐发展;要统筹国内发展与对外开放)其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展,解决好“三农”问题,坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,逐步改变城乡二元经济结构,逐步缩小城乡发展差距,实现农村经济社会全面发展,实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展,实现农业和农村经济的可持续发展。党的十六大提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾,致力于突破城乡二元结构,破解“三农”难题,全面建设小康社会所作出的重大战略决策。要落实这一战略决策,必须从战略高度考察其时代背景和重大意义,明确其战略思路和主要内容,给出其战略重点与对策建议。

时代背景与战略意义

1、从目前我国经济发展的阶段看,已具备统筹城乡发展的现实条件
城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常经过三个阶段,即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段,工农业协调发展的中期阶段,以及工业支持农业发展的实现阶段.工业化进入中期阶段后,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,经济增长的动力机制主要来自非农产业,不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利,并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始改善由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。有关统计指标显示,目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年,如果发展战略和政策选择得当,工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇;如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外,中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化,也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。因此,在这一关键时期,党中央、国务院提出统筹城乡发展,既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应,又具有重要的战略意义。
2、从我国解决“三农”问题的思路看,必须统筹城乡经济社会发展
长期以来,我国政府一直重视“三农”问题,党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则:要在经济上保障农民的物质利益,要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来各级政府致力于农村改革和社会发展,但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大,“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是,过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联,把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究,因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题,实际上这一问题的解决,不能单靠农村自身,必须在城市与农村的互动中逐步解决,可以说没有城市的积极参与和支持,农民的小康难以顺利实现。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路,创新城乡发展战略,才能有效解决“三农问题”,加速全面小康社会的建设步伐。因此,党中央国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题,就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变:跳出“就三农论三农,就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路,统筹考虑工业和农业、城市和农村,通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补,通过城市带动农村、工业带动农业,建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择,是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

战略思路与主要内容

统筹城乡经济社会发展,是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的,它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划,综合考虑,以城乡经济社会一体化发展为最终目标,统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设,统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题,打破城乡界线,优化资源配置,把解决好“三农”问题放在优先位置,更多地关注农村,关心农民,支持农业,实现城乡共同繁荣。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会,通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段,促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置,不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,缩小城乡差距、工农差距和地区差距,使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展,促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。统筹城乡发展,需要观念、机制和体制的诸多变革,是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。
1、统筹城乡发展的战略思路
统筹城乡发展的基本思路和战略目标,就是要通过积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置和金融资源配置的优化、经济社会协调发展等,既充分发挥城市对农村的带动作用,又充分发挥农村对城市的促进作用,逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制,实现工业与农业、城市与农村发展良性互动,通过文化、人员、信息交流,经济、教育与科技合作,把城市现代文明输入农村,从而加快城乡一体化发展,加快“三农”问题的解决,推动我国全面建设小康社会的历史进程。
在如何通过统筹城乡发展,解决好“三农”问题上,目前从上到下已形成共识,达成了明确的战略思路:那就是必须跳出“三农”抓“三农”,把“三农”问题放在全面建设小康社会和实现工业化与城市化的战略布局中统筹考虑,通过工业化、城市化与“三农”的充分互动加以解决。“城里人”要关心“乡下人”,城市要帮扶农村,工业要反哺农业,应当是统筹城乡经济社会发展的题中应有之义。无论从我国的产业结构、城乡结构、就业结构来分析,我们都不难得出结论,新阶段农业的问题需要工业参与解决,农村的问题需要城市参与解决,农民问题很大程度上要靠劳动力转移来解决。
2、统筹城乡发展的主要内容
统筹城乡发展的内涵不仅仅指经济范畴,它包括城乡经济与社会发展中的物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明五个方面都要实现城乡统筹。在经济上应把农民致富与转移农民、减少农民结合起来,长富于民,藏富于民,实现农民“有其利”;在政治上应把善待农民与尊重农民、组织农民结合起来,给农民国民待遇,让农民当家作主,实现农民“有其权”;在思想文化上应把教育农民与转变农民观念、提高农民素质结合起来,弘扬勤劳、善良、讲修养的传统美德,增强民主、科学、讲公德的现代文明意识,实现农民“有其教”。具体说来,统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面:
一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况,把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划,协调城乡发展,促进城乡联动,实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势,统一编制城乡规划,促进城镇有序发展,农民梯度转移。主要包括:统筹城乡产业发展规划,科学确定产业发展布局;统筹城乡用地规划,合理布局建设、住宅、农业与生态用地;统筹城乡基础设施建设规划,构建完善的基础设施网络体系。尤其要在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下,政府要调动和引导各方面的力量着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等基础设施的投入,使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。优先发展社会共享型基础设施,扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象,让农民也能分享城市基础设施
二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化,以城市化提升工业化,加快工业化和城市化进程,促进农村劳动力向二三产业转移,农村人口向城镇集聚。建立以城带乡、以工促农的发展机制,加快现代农业和现代农村建设,促进农村工业向城镇工业园区集中,促进农村人口向城镇集中,促进土地向规模农户集中,促进城市基础设施向农村延伸,促进城市社会服务事业向农村覆盖,促进城市文明向农村辐射,提升农村经济社会发展的水平。
三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构,纠正体制上和政策上的城市偏向,消除计划经济体制的残留影响,保护农民利益,建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等,给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间,遵循市场经济规律和社会发展规律,促进城乡要素自由流动和资源优化配置
四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化,调整国民收入分配结构,改变国民收入分配中的城市偏向,进一步完善农村税费改革,降低农业税负,创造条件尽快取消农业税,加大对“三农”的财政支持力度,加快农村公益事业建设,建立城乡一体的财政支出体制,将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。

战略重点与对策建议

1、统筹城乡发展首先要转变观念,抓好落实
农民处于末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题,是解决“三农”问题的关键所在。长期形成的城乡二元经济结构背景,对很多人的思维方式产生了重要影响,有些人自觉不自觉地认为,中国这么大的地域中,到处都搞得比较漂亮,所有人都过上富裕生活在短时间内是做不到的。所以自觉不自觉地考虑到,首先要满足城市,然后满足农村。不改变这样的观念,就无法真正实现统筹城乡发展。只有各级政府和城市市民彻底转变长期以来形成的不正确的观念,真情关爱农民,真诚对待农民,真心帮助农民,建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制,才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念,树立以民生为本的新的发展观和政绩观,把改善民生作为发展的第一要义,把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩,把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点。
统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点,因为没有统筹城乡发展,也就谈不上“统筹区域发展”,“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础。目前在树立科学发展观上,思想已基本统一,关键是抓好落实。科学发展观能否有效落实,在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。其考核内容应当遵循科学发展观的要求,作新的调整和补充。其重要内容要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标,加大这方面的权重,考核中要多倾听农民和民工的建议和心声。
2、统筹城乡发展要注意以“三化”带“三农”
总结我国改革开放和现代化建设的实践经验,城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举,以“三化”带“三农”:即以工业化带动农民收入提高,以城镇化带动农村劳动力转移,以农业产业化带动农业经济效益增长。这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括,也是我们调整发展战略的重要实践依据。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居于主导地位,是城镇化和产业化的核心,只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民;城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体,可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展;农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移,是城镇化和工业化的前提和基础。其中,最为关键的是农业经营企业化。企业化寓于产业化之中,贯穿于农业产业化的全过程。为推进农业企业化,要下大力气培育农业龙头企业,用市场牵龙头,龙头带基地,基地连农户,形成“企业+基地+农户”、“专业协会+农户”等多种运行模式。今后不管是哪种所有制和经营形式的龙头企业,只要能带动农户,与农民建立起合理的利益联结机制,给农民带来实惠,政府都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。
3、统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程
城乡差别大、农民增收难的根子,集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用,农村教育质量的高低,关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展,关系到农村经济社会的进步。因此,抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。当前农村教育中存在的问题主要表现在:农村教育发展相对薄弱,难以实现均衡发展和高水平、高质量提高;农村初中生辍学现象仍然存在,受校舍、师资及学生就学愿望的制约,高中段教育实现全面普及面临困难,城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势;税费改革之后,义务教育经费投入保障机制尚未建立,与发展现代化教育的需求不相适应,学校正常运转受到影响,农村教师工资发放标准不统一,来源不稳定;农村教育办学思想和方法落后等。因此,要统筹城乡教育发展,就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发,将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重,努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距,优先发展农村教育。
一是努力完善农村义务教育发展保障机制,增加农村教育投入。为确保税费改革后农村义务教育的投入,青岛市的做法是与县区政府签订《保障农村义务教育经费投入责任书》,将高标准、高质量实施九年义务教育纳入区县领导任期责任目标和年度责任目标,对工资发放、公用经费增长、学校布局调整、危房改造等提出具体的目标要求。针对农村学校规模小、布局不合理、校际差距较大等问题,以乡镇为单位,重新规划农村乡镇中小学布局,实施农村小学、初中标准化、规范化建设工程,促进县域内义务教育的均衡发展。全面推行农村义务教育“以县为主”的管理体制改革,镇初中、小学校长的选拔、任命以及教师的聘任、调配交流等实行区市教体局统一管理,建立教师工资按照区市统一标准发放制度。
二是加强对农村教育的支持力度,打造城乡教育发展共同体。首先是建立城乡学校帮扶制度。城市政府教育主管部门可以组织市区的学校与农村学校签订结对帮扶协议,通过教师定期交流培训、联合举办教研活动、经济支持等形式,实现理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流动人口子女和残疾儿童少年就学保障办法,使农民工子女享受义务教育的权利。在城市的中小学取消外来务工人员子女借读费等额外收费项目,使其享受与城市孩子相同的录取条件、收费项目;对义务教育阶段学校残疾儿童少年全部实施免费教育,免费项目包括杂费、住宿费和教科书费。流动人口子女、残疾儿童少年教育所需经费按管理权限分别由市、区级财政负担;第三是对农村家庭经济困难学生实行就读资助。县区政府要按有关规定设立专项资金,确保农村学生不因家庭经济困难而失学。
三是加强对农村劳动力的职业技能培训,提高农民就业能力。要根据市场和企业的需求,按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求,安排培训内容,实行定向培训,提高培训的针对性和适用性。要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性,鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果,应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间,政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。
4、统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口
小康不小康,关键看保障。目前农村公共卫生和预防保健工作薄弱,广大农民缺乏基本医疗保障,农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。中国城乡社会保障制度处于分割状态。在国家财政的支出中,只有少数用于农村社会救济;在农民养老保险和医疗保险上,国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外,其他社会保障项目基本上没有建立起来。政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度,从而把农民从土地上解放出来,把土地从对农民的社会保障功能中解放出来,城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此,完善农村社会保障,促进农民土地保障转向社会保障,是统筹城乡社会保障的重中之重,是保持农村社会稳定的“稳压器”。
完善农村社会保障制度的总体思路是:坚持城乡一体化的政策导向,坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则,加大政府对农村社会保障的投入力度,优先解决农民的基本生活保障问题,建立多层次的农村社会保障体系,逐步缩小城乡社会保障水平的差距,最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区,逐步推广到全国;先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度,再逐步建立养老保险。其主要内容有:健全被征地农民社会养老制度,减少和消除“种田无地,就业无岗,低保无份”的“三无”阶层的产生,政府应从财政和土地出让金中安排一定比例,通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金;逐步提高养老保障水平,稳步推进城镇社保向农民覆盖,最终实现与城镇社保接轨;健全农村最低生活保障制度,逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系;稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度
5、统筹城乡发展要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点
只有减少农民,才能富裕农民,“减少农民” 是解决三农问题的根本出路。世界各国经济发展的一个最基本特征是:随着经济的发展,农业在GDP中比重越来越低。只有农村人口也同步降低,整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。否则,农业人口不减少,大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富,是难以富起来的。因此,农村剩余劳动力的适时转移与充分就业,是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。
首先,农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。农村劳动力转移到非农产业,一方面可以增加从事农业劳动力的资源占有,为农业走规模经营之路奠定基础;另一方面可以使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转,在农业生产效益、市场需求不变的情况下,能使农副产品生产者获得成倍的效益。其次,农村劳动力转移可以促进农村经济与社会发展。其更大的作用在于潜移默化地改变着农村劳动力的观念和意识,使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播;同时市场信息、先进的生产技术和管理经验能够迅速在农村扩散,从而促进农村经济与社会的发展。第三,劳动力转移是农民增收的主要动力。地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因。从近几年山东省农村劳动力转移与农民收入的关系看,农村劳动力转移已成为农民增收的主要途径。据统计,劳动者报酬增加额占农民人均纯收入增加额的比重,2000~2002年依次为54.2%、79.2%和60.9%。可见,劳动者报酬收入已成为农民增收的主要来源。由此看出,农村劳动力转移对于“三农”问题,能够取得多重效果,可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入,对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。
如何采取有效措施,加速农村劳动力转移,是值得研究和关注的问题。当前,各级政府应当注意加强对农村富余劳动力转移的协调和指导,维护农民进城务工就业的合法权益。2004年中央1号文件确立了公正对待农民工,让进城农民融入城市的完整政策框架。当前,必须解决的政策问题有:取消针对农民工进城就业的各种准入限制,实行一视同仁、平等竞争;取消专门面向外出就业民工的就业证卡,简化农民外出就业手续,实行暂住申报制度;清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费,输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入财政预算中,不能变相向企业或个人转嫁负担;建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制,保障农民工子女享受义务教育的权利;在公共卫生领域给民工市民待遇;把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围,规范企业用工制度,做好将农民工纳入工伤保险范围的工作,保障劳动者合法权益;将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围,按照中央1号文件的要求,做好农民职业技能培训工作;让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。
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