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社会政策,是通过国家立法和政府行政干预,解决社会问题,促进社会安全,改善社会环境,增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是解决市场经济下公民的社会风险。

定义

一般认为,社会政策起源于1872年德国学者为解决本国当时最迫切的社会问题——劳资冲突所组织的“社会政策学会”。第一
社会政策 社会政策
个给予社会政策以科学概念的是瓦格纳(Adolph Wagner)。1891年他在发表的一篇论文中提出,社会政策是运用立法和行政手段,调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题。但是只有到了20世纪的中期以后,由于经济学、政治学和系统科学等学科的加盟,源于社会福利理论的社会政策才逐渐成为为具有开放性、交叉性和系统性等特点的独立的应用社会科学学科。
日本的现代化受德国的影响相当多,曾于明治三十年(1897年)成立“日本社会政策学会”。我国所使用的“社会政策”一词,最初便是由日文转移而来,自20世纪40年代初开始使用。
作为一门应用性学科,社会政策的研究内内容主要涉及政策产生过程的理论和方法,以及政策在各个相关领域中的应用这两个方面。在后一个方面,社会政策又可分为狭义和广义两类。狭义的社会政策范围仅仅涉及劳工及贫民生活,而广义的社会政策则包括国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活社区及社会公共环境以及宗教等等。显然,狭义的界定所对应的只是狭义的社会福利政策,而广义的界定则对应于各种社会问题的研究。

发展

国际所公认的社会政策发挥重要作用的阶段,是从二战以后到60年代的20
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余年间。这一阶段也可以说是费边社社会福利观的全盛时代。费边社提出对福利国家的建议,认为政府应该通过加强财政政策,立法等渠道去再分配财富和其他的权利,使人民在平等的基础上,得以自由地去实践自我。为使社会服务不因贫富差别而出现两种不同的服务标准导致社会风化,费边社提出更积极的改善政府提供的服务,使之与私营服务的素质没有差别(赵维生,1987)。从费边社的实践中,我们看到的是“为影响社会福利的一系列的政策活动 ”(Hill,1997)。这可称之为社会政策的简要定义。尽管费边社的建议在当时并没有被接受,但它对后来英国福利国家制度的建立却产生了非常大的影响。庇古的“福利经济学”和凯恩斯主义的发展,则为福利国家提供了理论基础。而第二次世界大战,则在某种程度上成为了福利国家的预演。在战时的社会生产和全体劳动力实行准军事化的集中管理和统筹调度,以及对主要生活用品实行了全员定量分配,这种政策非但没有降低效率,反而使全社会空前团结。正是在这样背景之下,1942年英国战时联合政府委托无党派人士、经济学贝弗里奇(W.Beveridge)起草了一份准备在战后实施的社会保障计划——贝弗里奇报告,该报告也被认为是社会政策的里程碑。其核心内容是:社会福利是社会集体应尽的责任,是每个公民应享受的权利。报告提出要以社会保险为主要措施,全面消除贫困、疾病肮脏、无知、懒散等各种社会弊病。报告还提出了关于“从摇篮到坟墓”的福利国家制度的许多具体设想。并且迅速在欧洲范围内普及开。

要素

长期以来,人们对社会政策的认识存在一种“误解”,认为它是经济发展
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的负担,不利于企业的竞争等。结合国外的理论研究和实践探索的现有成果,我们认为社会政策是一种生产性要素。这里的“生产性要素”被国际劳工组织就业和社会政策委员会理解为“特别通过提高每个工人或每个工作小时的产出水平(即‘劳动生产率’) ,持续地提高经济产出总水平的一种力量”。社会政策并不是一种纯粹的政府财政支出,更不是经济增长和发展的负担或束缚因素,而是发展生产、经济增长或持续发展必不可少的促进因素。
“社会政策是生产性要素”这一观点的提出,有多方的理论支持和大量的经验依据。首先,国外一些有识之士早已认识到社会政策的生产性作用。1996年,时任欧洲委员会主席的雅克·桑特在第一届“欧盟社会政策论坛”的报告中就提到了“就业和社会问题作为生产性要素”的观点。他认为“没有经济的发展就不可能有社会的进步;但是,反过来讲,没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣。”同时强调“社会向度不是花费或负担,而是能使我们应对未来挑战的力量源泉,包括国际竞争”。欧洲就业、劳资关系和社会事务委员会负责人弗林进一步指出“社会政策是生产性因素”。他说,“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润;社会政策则是决定在何种条件下进行生产,如何在利润被使用时获取更多的益处。所以,从本质上讲,社会政策是生产性因素”。1997年,哈姆瑞杰克(An-onHemerijck)在为荷兰轮执主席期间主办的阿姆斯特丹会议上准备的一个报告中,正式提出“社会政策作为生产要素”的观点,之后成为欧盟社会模式现代化改革的指导方针。2005年,国际劳工局理事会就业和社会政策委员会在第四项议程中也提出了“社会保障作为生产性要素”的报告供讨论。
其次,良好的社会政策一方面通过保证所有人的基本的社会和经济安全,满足人们生存的基本需要,可增强社会的稳定,推进社会公正和聚合,营造经济长期稳定增长所必须的有利环境;另一方面它通过发展和释放人力潜能,降低社会工作风险,还可直接促进生产率的提高。同时,社会政策是生产性要素的观点也得到了有关经济理论的支持。标准的经济增长理论认为:从长远角度看,每个工人的产出(生产率)是由资本投资率劳动效率,即工人使用资本的技能所确定的。资本投资的目的就是将资本存量保持在“技术前沿”水平。对人的投资旨在维持有效操作资本存量所需的劳动队伍技能。只有实物资本和人力技能的同时投资才能使收入最大化。另外,社会政策是生产性要素的思想可以说与社会资本理论一脉相承。社会资本是指社会网络的信任和参与。1993年,布坎南指出,像其他的资本一样,社会资本是生产性的,它使得实现某种无它就不可能实现的目的成为可能。
再次,社会政策是生产性要素的观点得到足够的实践验证。纵观全球,世界上最具生产力的经济体趋于拥有强有力的社会政策体系。2003年,欧盟就业和社会事务处组织的“社会政策缺失成本”的大型调研结果明确指出,“现在的报告是对由欧盟委员广泛的努力来证明社会政策被视为生产性要素而不是对经济活动的障碍的一个贡献”。在2004年英国剑桥大学出版社的《GrowingPublic》一书中,美国著名经济学家林德特通过对发达国家发展中国家过去几十年的公共支出与经济增长的关系的实证分析,证实政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用。
树立社会政策是生产性要素的观念,有助于澄清前面提到的人们对社会政策的错误认识。国际劳工组织社会保障部高级经济学家沃尔夫冈·斯康兹(WolfgangScholz)认同社会保障(广义的)是资本主义经济(市场经济)生产过程中内在的、必须的成分。因此,争论社会政策对经济增长是好是坏是完全没有意义的。欧盟就业和社会事务处处长阿兰·拉尔森曾指出,社会政策“真正的问题不是开支水平问题,也非它所代表的GDP所占份额,而是开支及开支结构的目的及作用问题”。这一观点也奠定了“公平和效率”或“正义与经济增长”实现双赢的理论基础。在世界范围内,持续的贫困和日益加剧的不平等使人们逐渐认识到,经济增长本身不足以减少贫困,不平等可能是一个决定因素。研究表明:在贫穷国家经济增长发展迟缓,不平等程度高,而富裕国家经济发展快,大多数国家不平等程度较底。这暗示如果政策不保证收入分配上的平等,不平等可能降低经济增长水平,从而进一步影响贫困水平。由此可见,平等不一定与效率相矛盾,良好的宏观经济和社会政策设计可增加经济增长,促进更大的平等,进而减少贫困。

模式

在社会政策的理念上存在着两种模式:一是自由主义社会政策模式,
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又称“社会政策的剩余福利模型”。这种模式认为,为了满足社会需要,政府的干预应保持在最小的限度内,自由市场是“自然的”因而也是首要的满足个人需要的渠道。国家的干预只能在市场这只看不见的手不能满足个人的需要时才能介入,自由主义者把个人自由权看作高于其他一切的权利,把保障个人自由权视为满足个人需要的前提条件。另一种社会政策模式是所谓制度性的再分配模型,这一福利思想的代表是蒂特姆斯,他直接抨击了资本主义市场经济对社会弱势群体的剥削,社会政策的作用在于对社会弱势群体采取某种形式的补偿,目的是满足社会需要和改善公共利益,它要求实行资源的制度性的再分配,以保证全体公民生活的安全,提高生活质量,促进社会公平。这种社会政策的两个核心概念是权利和公平,权利概念就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的,而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此在这种思想的指导下每个公民都有权获得社会服务,人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何党派感恩戴德。因此有人认为社会政策的本质就是社会权利的扩展,按照公平性原则社会服务的提供不应针对特殊群体的特殊需要,而是基于人们的普遍需要。因此在这一原则的要求下社会服务的对象范围在不断扩大。但是在福利国家出现经济不景气的条件下,以税收为基础的福利政策会面临沉重的经济压力。
以上两种社会政策模式的利弊短长还需要在中国发展的具体实践中进行深入探讨,也同时告诫我们,在处理经济社会发展重大战略问题上,我们一定要谨慎从事,不可轻易断言,政府在制定政策中一定要谨慎从事,以统筹作为根本手段。社会政策是一个不断变化、不断更新的领域。在过去的几十年中,这个领域不断扩大。纵向上,社会政策的主线是阐述社会各个领域内政府与市场的关系。横向上它包括了社会发展的方方面面,如社会保障、医疗、就业、住房、教育等等。社会政策从一开始就将自己的核心定位于“公平”与“权利”。在当代社会政策中,从“公平”和“权利”的基本点出发,发展出一系列新概念,诸如“社会排斥”、“增权”和“社会资本”等,用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。
社会政策的另一个极为显著的特点是,从不讳言自己的“价值立场”。社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同,并得到联合国的认可与推广。1962年,联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出:“不论人们视之为狭隘还是广泛,这些定义均含有三个目标:当然还有价值判断:第一,其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利;第二,兼有经济与非经济的目标,如最低工资、最低收入保障标准等;第三,涉及某些进步的资源再分配手段,劫富济贫。”
有学者将“公民参与”看成是社会政策的基石。这是因为,任何社会政策都是涉及广大民众的,特别是社会的弱势群体,社会政策应是以保护他们的基本利益为目的。民众也是社会政策运行的主体,社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。由于上述原因,民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解,而且会使他们知道政策何以如此,而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性,对提高政策效率的意义也是不言而喻的。既然社会政策是为民众或社会弱势群体的,那么没有他们的参与何以成为社会政策。20世纪80年代以来,社会政策借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念,如将政策对象看作“客户”,在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见,这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构和非盈利部门的公共服务性质。社会政策不排斥经济政策,经济政策也不要排斥社会政策。
20世纪后期,福利国家的信仰动摇之后,社会政策领域的研究开始变得富有挑战性,它吸引了更多经济学家、政治学家、社会管理学家、社会心理学家加盟。社会政策向纵深发展也需要融合各种其他政策内容,譬如,住房政策既涉及到住房与社会环境、住房与社区建设等环境政策和社会政策,也涉及房地产市场研究、住房融资的经济政策,要在这个领域有所作为必然要使这些政策在一个新的框架中融为一体,社会政策不排斥经济政策,经济政策也不要排斥社会政策。
尽管不同的学者对什么是社会政策有不同的界定,但同时他们又都承认社会政策是与公民福利有关的国家或政府的政策,也就是把社会政策理解为是研究国家与其公民的福利之间的关系以及如何通过政策的制定与实施把国家和社会的作用纳入到个人的“福利组合”中去的一门政策。社会政策的主要问题是一系列与国家和社会相关的个人福利问题,因此,它必然会涉及政府财政、收入分配等领域,以及非政府部门对个人福利的影响。具体而言,社会政策一般包括社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策等。目前,越来越多的社会政策研究把就业政策也包括在内。
社会政策可以回归到公众关心的各种活动范围中,如保健、教育经济发展、能源的利用、环境保护、社区发展、历史文物保护、产品的销售等。这样看来,社会政策的界限似乎很明确,一个部门负责一个相关政策。但事实上,当涉及到一些已有制度化基础的社会控制和责任时,可以看到各种公共活动之间常识上的区别,常常是不容易分清楚的。一个政策由几种机构来负责,也可能出现对这一既定的政策有各种各样的解释。因此,认识和调解一个政策问题的几种可能解释的能力,是必需的。由于社会政策涉及的范围是广泛的,有的政策必须经过严格的讨论才得以出台。随着人类文明的发展和科学技术的进步,社会政策已要求政府、非营利机构和私营机构的决策要有专家和当事人的帮助,否则就不能制定和执行符合实际的政策。决策或决定形成不纯粹是决策者的事,它需要许多专家和当事人的参与,才更符合实际。社会政策不单是政府行为,也是社会行为。
社会政策 社会政策
社会政策是与公民福利有关的国家或政府的政策,这是社会政策的最基本的要求。但广义的社会政策并不仅仅限于是政府的行为,而是一种社会的行为,是一种可以满足社会成员多层次需求的政策,它更强调需求提供与接受的多元化。另外,社会政策是公共政策的一个组成部分,它之所以能成为一个单独的研究领域,是因为社会政策有着不同于公共政策的其他部分的特殊性,这一特殊性主要与社会政策更多地涉及对单个的社会成员的基本要求的满足有关。社会政策研究与其他社会科学学科相比,与价值观念有着更密切的关系。
建立有效的社会政策,首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动,实现社会控制以保障满足社会需求这一社会行政传统上;其次,要把社会政策从社会行政传统中释放出来,但是其主要努力方向是强化经济政策和经济机制的自发作用;再次,转向需求的社会合作机制,即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系,以缓解社会矛盾,适应日益多样化的社会需求。
社会政策可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代政治中之所以日益重要,是因为现代的社会问题愈来愈多,有的且愈来愈严重,如果没有社会政策,社会问题将得不到适当或合理的解决,个人与团体的安全和福利,也得不到合法的保障,社会将难以保持稳定。所以,当代国家很少有不注重社会政策的制定和实施的,对此,中国要引以为鉴。
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