国有资本经营预算
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国有资本经营预算,是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。根据《预算法实施条例》第二十条的规定,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产(本)经营预算、社会保障预算和其他预算。
预算定义
国有资本经营
预算是政府以所有者身份依法取得
国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各
国有资本经营预算
项收支预算,是政府预算的重要组成部分。
2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度。
按照2008年10月中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会 通过的《
中华人民共和国企业国有资产法》规定,
国有资本经营
预算按年度单独编制,纳入本级政府
预算,报本级人民代表大会批准。
国有资本经营
预算支出按照当年
预算收入规模安排,不列赤字。国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营
预算草案的编制工作,履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。国有资本经营预算
管理的具体办法和实施步骤,由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。
根据《
预算法实施条例》第二十条的规定,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产(本)经营预算、社会保障预算和其他预算。
基本内容
执行
中央本级
国有资本经营
预算从2007年起试行,地方试行
国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。按照全国人大要求,中央本级
国有资本经营
预算于2010年首次提交全国人大审查。
根据财政部公布的数据,2007至2009年,财政部共收取中央
企业国有资本收益1572.2亿元,其中2007年139.9亿元,2008年443.6亿元,2009年988.7亿元(包括电信企业重组专项资本收益600亿元)。中央国有资本经营
预算支出2008至2009年为1553.3亿元。2010年,中央国有资本经营
预算收入预计421亿元,加上上年结转收入19亿元,合计440亿元,中央国有资本经营预算
支出安排440亿元。
国有资本经营预算
建立
国有资本经营预算制度,对完善国有
企业收入分配制度,增强政府的宏观调控能力,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题,都具有重要意义。
长期以来,中国对
国有资本经营收支没有单列
预算和进行分类
管理,而是与经常性预算收支混合在一起,这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种
职能及其两类收支活动的运行特征。随着中国实行社会主义市场经济和政资两种
职能的逐渐分离,政府作为国有资产所有者,必须建立起独立于公共
预算之外的
国有资本经营预算来全面掌握经营性
国有资本的
收入、
支出、
资产和负债情况,以确保
国有资本保值
增值和再投资的有计划进行,已成为客观必然。
⒈有利于
国有资本出资人充分发挥它的
职能作用
国有资本经营预算
国资委作为国有资本出资人的代表,其职能应定位为对国有资本的监督
管理,包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理,但不能直接干预
企业的生产经营活动。国有资本经营
预算反映的预算期内国有资本经营的目标,是国有资本经营计划的财务安排,是国资委
职能作用发挥的基础。2.有利于实现政府作为
国有资本所有者的监管
职能
⒊有利于
国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制
在
国有资产管理的“两级三层”模式中,国资委与
国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表,又是国有资本的经营者。国资委要对
国有资本运营公司的经营者进行约束控制,国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立
国有资本经营预算。
中国国家财政必须建立起包括公共
预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度,以利进一步转变和拓宽国家财政职能,增强财政宏观调控能力,强化
预算约束。可见,建立
国有资本经营
预算乃是深化中国财政体制改革,促进中国复式预算制度不断完善发展的需要。
理论依据
社会主义国家财政的本质内含着“一体五重”的关系,即一个主体(国家或政府)——两种身份(政权行使者、国有资产所有者)——两种权力(
政治权力、财产权力)——两种
职能(社会
管理、经济管理)——两种分配形式(
税收、国有资产收益)——两种分配关系(
税收征纳、
利润上缴)。这种“一体五重”的关系形成了社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产(本)财政的“双重(元)结构模式”;对应于财政
管理部门来说,则形成国家财政部门和国家税务部门与国有资产
管理部门的“一体两翼”格局(其中,财政是“母体”,税务与国资是与母体不可分割的“两翼”)。需要强调的是,在上述“一体五重”的关系中,
社会主义公有制为主体与各种
经济成分并存的
基本经济制度,是“一体两翼”的经济基础;而社会主义国家的两种身份与两种
职能,则是“一体两翼”的理论基础。只要中国以公有制为主体的社会主义基本经济制度不变,社会主义国家的双重
职能[社会管理与经济管理(含国有资产)]不变,以国家为主体的分配关系这一财政本质不变,中国财政“一体两翼”的基本
框架既不会过时,也不可能被轻易改变,现行“双重(元)结构”的财政运作模式也不可能为其它单一结构的财政模式所替代,因此
国有资本财政和国有资本经营
预算就有其存在的理论依据。
政策依据
首先,党十六大报告提出两个“毫不动摇”,即“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”,而且十六大报告和三中全会也一再指出,中国的基本经济制度是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”,这种主体地位决定了社会主义市场经济条件下,经营性国有资产,对控制国民经济命脉,对
经济运行、社会稳定和国家主权都有至关重要的作用。国家
直接调控国有资产的配置和运行,不仅能优化国有资产的
规模、结构和运行状态,而且能够根据国家
产业发展战略正确引导
社会资本的流向,充分发挥
国有经济对
国民经济的
主导作用和控制力与竞争力。
其次,党的十六大报告再次强调了
国有经济的战略性调整,即国有经济要“有进有退,有所为有所不为”。而这个战略性调整必须借助于
国有资本经营
预算,对现有
国有经济按照优化
产业结构和扩大
企业规模的要求进行统筹规划,保证重点。通过制定切实可行的
国有资本经营
预算,确保新增
国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则,能够对现有国有资产存量进行
结构调整,引导一般竞争性国有
企业通过售股变现、收购兼并、
债务重组、破产清算等方式有序地退出市场,以此促进
经济结构的合理调整和优化升级,增强
国有经济的控制力和竞争力,实现国有经济战略性调整的目标。
最后,十六大作出了建立
国有资本经营
预算的决定。党的十六届三中全会的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出:“建立
国有资本经营预算制度和
企业经营业绩考核体系。积极探索
国有资产监管和经营的有效形式,完善授权经营制度。建立健全国有
金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。”
根据《
预算法》,中国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、
国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。公共
预算和
国有资本经营预算都有自己的
收入来源,各自平衡,相对独立,同时又密切衔接,适度互通,共同构成“一体两翼”
框架下的政府预算的有机整体。
同属一体
同为政府
预算的组成部分国家所进行的财政活动局限于公共财政和
国有资本财政两大领域内,二者之间虽然在活动
目的、运作方式和收支内容等方面存在差异,但国家作为共同的财政主体是唯一的,因此,公共预算(以
税收为主要
收入来源与以满足公共需要为主要
支出)和国有资本经营预算(以国资收益为主要收入来源与以再
投入、扩大投资为主要
支出)的关系格局是国家预算的两个组成部分。
相对独立
首先,它们体现不同的身份、权力、
职能、收支形式与
分配关系,即“五重”关系。其次,它们有自己的
收入来源与
支出结构。政府公共
预算的
收入来源是面向社会各
经济主体征收的税款,相应地支出结构为满足
公共需要,其
规模必须严格控制在税费收入的范围内,保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营
预算的
收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种
国有资本收益,包括国有
企业上缴的
利润、国有股份红利收入、
国有资产产权转让收入等。这些
收入原则上由中央或地方
国有资产监管部门自行积累,不宜上交同级财政部门,但须列入同级政府
预算。国有资本经营
预算的
支出结构也与公共预算的不同,其
目的必须用于国有资本的再
投入、扩大投资,这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同
所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行
贴息等。
衔接互通
首先在
预算收支结构上,公共预算和国有资本经营预算之间有着既有分工又有衔接的关系,在明晰确定了公共预算和国有资本经营预算的外在
边界后,有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系,这就是说,应在两者预算收支科目内,分别设置专门衔接科目,按照
预算收支平衡的原则,在公共预算有结余的时候,可按
产业政策要求,实行
转移支付,对
国有资本财政进行投资。如这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益,无法在短时间内实现投资本身的保值
增值时,公共
预算亦可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法,弥补
国有资本经营预算的损失,以期在彼此分工的原则前提下,共同完成宏观调控任务;又如在中国的经济改革向纵深推进的过程中,为支持改革而支付的
成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时,则应需要按量力负担原则,由国有资本经营预算加以填补。这些缺口主要包括:各级政府承接国有
企业剥离的社会
职能必然加大公共财政支出;过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健(中性)
财政政策执行所导致的一定公共财政缺口;为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口;中央财政为降低国有
商业银行金融风险必须支付的
成本等。
国有资本经营
预算指
国有资产监督
管理机构依据政府授权,以国有资产出资入身份依法取得国有资本经营
国有资本经营预算
收入、安排国有资本经营
支出的专门
预算。
⒈
国有资本经营预算的编制
目的开展国有资本经营预算工作、编制国有资本经营预算要达到以下目的:
⑵进一步明确和落实
国有资本出资入的收益权,完善收益分配的
管理程序,维护国有资本出资者的合法权益;
⑶强化
国有资本营运的过程监控,反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息,加强国有资本经营收益的
管理,提高资本营运质量;
⑷形成一套既符合国有资本
管理需要,又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的
制度及程序。
根据政府
预算的统一、完整的原则,
国有资本经营
预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外,作为政府复式预算的重要组成部分,其编制主体仍应为国家财政部门,并纳入各级政府
财政预算管理,同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。国有资本经营
预算采取“统一领导、分级
管理”的
管理体制。国家统一制定国有资本经营
预算的方针政策;统一规定
预算收入和
支出项目;统一规范预算的有关规章制度等。各
预算编制与执行部门在总预算范围内安排本级
国有资本经营预算。国有资本经营
预算的管理,既要体现政府预算的完整和统一,又要保证不同预算的相对独立性,能够满足各类不同
性质支出的需要。
就具体程序而言,国家财政部应代表中央人民政府(国务院),委托授权国务院国有资产监管委员会作为
国有资本经营
预算的实际主体,负责编制中央
国有资本经营预算草案,上报国家财政部审核,国家财政部连同公共预算汇编成政府总预算呈报全国人民代表大会批准。地方各级人民政府的
国有资本经营
预算由各地方人民政府财政厅(局)代表地方人民政府,委托授权地方国有资产监管部门编制并报由各地方人民政府财政厅(局),由各地方人民政府财政厅(局)连同公共预算汇编成各地方人民政府预算呈报各级人民代表大会批准执行。
国有资产营运机构或权属
企业是基层国有资本经营预算的编制主体,负责制定本级次的预算并上报国有资产监管部门,组织
预算收入的收缴和
支出的
管理,完成预算目标。经过审批的
预算由本级国有资产管理部门组织执行,并下达给下一级单位具体实施。