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区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署,为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据。广义的区域规划指对地区社会经济发展和建设进行总体部署(包括区际和区内);包括区际规划和区内规划,前者主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题,后者系对一定区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划。狭义的区域规划则主要指一定区域内与国土开发整治有关的建设布局总体规划。

概念

区域规划

区域规划主要是在城市规划和工矿区规划的基础上发展起来的。区域规划的主要任务是:因地制宜地发展区域经济,有效地利用资源,合理配置生产力和城镇居民点,使各项建设在地域分布上综合协调,提高社会经济效益,保持良好的生态环境,顺利地进行地区开发和建设。工作具有3个基本特性,即战略性、地域性和综合性。
区域规划要对整个规划地区国民经济与社会发展中的建设布局问题作出战略决策,把同区域开发与整治有关的各项重大建设落实到具体地域,进行各部门综合协调的总体布局,为编制中长期部门规划和城市规划提供重要依据。

性质

区域规划是在一定地区范围内对整个国民经济建设进行总体的战略部署。它以国家和地区的国民经济和社会发展长期计划为指导,以区内的自然资源、社会资源和现有的技术经济构成为依
区域规划 区域规划
据,考虑地区发展的潜力和优势,在掌握工农业、交通运输、水利、能源和城镇等物质要素的基础上,研究确定经济的发展方向、规模和结构,合理配置工业和城镇居民点,统一安排为工农业、城镇服务的区域性交通运输、能源供应、水利建设、建筑基地和环境保护等设施,以及城郊农业基地等,使之各得其所,协调发展,获得最佳的经济效益、社会效益和生态效益,为生产和生活创造最有利的环境。
区域规划为制订国民经济和社会发展长期计划奠定基础,为城市规划和专业工程规划提供宏观的技术经济依据,它也是基本建设前期工作的一个重要组成部分。因而,它对所规划地区的整个经济建设的重要决策具有指导性。由于它涉及的面广,政策性、综合性强,因此,要求规划工作者要以辩证唯物主义与历史唯物主义的思想为指导;努力学习党的方针、政策;要具有较高的理论修养和广博的知识;要善于从宏观着眼,微观着手,运用现代科学技术手段和方法进行综合分析与论证;全面规划,统一布局,协调各方面的矛盾,使规划方案在经济上合理,技术上先进、适用,建设上现实、可行。

任务

区域规划的任务,简言之,就是要建立合理的区域生产和生活体系。具体说:就是在规划地区,从整体与长远利益出发,统筹兼顾,因地制宜,正确配置生产力和居民点,全面安排好地区经济和社会发展长期计划中有关生产性和非生产性建设,使之布局合理、比例协调,发展速度快,为居民提供
区域规划图 区域规划图
最优的生产环境、生活环境和生态环境。
区域规划工作,应包括以下几个主要方面的工作:
(一)全面掌握地区经济和社会发展的基础资料,编制地区发展的规划纲要,通过调查研究,搜集有关地区经济和社会发展长期计划以及各项基础技术资料。在搜集整理资料过程中,必须对本地区的资源作全面分析与评价。所谓资源,指的是自然资源(土地、水、气候、生物、矿产、天然风景等)、社会资源(男女劳动力数量、年龄构成、就业比重、劳动技能、文化教育水平等)和经济资源(指在某地区内已积累的物质财富,包括工农业生产、交通运输、水利能源、城乡建设等物质技术基础)。通过对本地区的资源分析与评价,以便进一步制定地区经济和社会发展的性质、任务和方向,确定地区工农业生产发展的专业化和综合发展的内容与途径,编制地区发展的规划纲要。
(二)搞好地区内工农业生产力的合理布局是区域规划中的主要任务之一。首先,要对工业分布的现状进行分析,揭露问题和矛盾,以便从根本上去解决。其次,要根据地区发展的规划纲要,结合地区经济、社会、历史以及地理条件,将各类工业合理地组合布置在最适宜的地点,使工业布局与资源、环境以及城镇居民点、基础设施等建设布局相协调。
区域规划 区域规划
农业是国民经济的基础。农业的发展与土地的开发利用,关系特别密切。
发展农业,就要结合农业区划提供的情况,因地制宜地安排好农、林、牧、副、渔等各项生产用地;加强城郊副食品基地的建设;妥善解决工、农业之间以及农业与各项建设之间在用地、用水、能源等方面的矛盾。
(三)拟订地区城镇居民点体系的发展规划
人口是开发利用土地、发展生产必不可少的社会资源,而发展生产的主要目的则是为了满足人民日益增长的物质和文化生活的需要。区域规划正是以处理好人与自然的关系为自己的任务。在开发利用土地的同时,要搞好地区城镇居民点规划。这就要求对地区城乡人口的变化和城镇人口的增长趋势进行预测,解决好人口的合理分布,拟订与工农业发展相适应的、不同等级的、不同规模的,各具特点、互相联系的城镇居民点体系,为地区城镇居民提供良好的工作、居住和生活环境。同时,以各级中心城市(镇)为依托,带动广大地区的发展。
区域规划 区域规划
(四)统一规划区域性公用基础设施
发展生产和改善城乡人民生活,都离不开交通运输、能源供应、给排水、生活服务等公用基础设施。这些基础设施的构成、布局必须同工农业生产和城镇居民点体系的布局互相协调配合。如单项工程的建设要根据各自特点与要求进行布局,使之既能形成本身的完整体系,同时,又要与其它专业工程设施的建设相协调。例如,水利建设,在开发利用水资源时,就要综合考虑并解决部门之间和地区之间用水的合理分配,再进行地区水利建设规划。
(五)搞好环境保护,建立区域生态系统的良性循环
由于社会化大工业生产和资源的大量开发,引起了生态环境的变化和环境的污染。环境保护已成为人们普遍关心的问题。防止水源地、城镇居民点与风景旅游区的污染,保护有科学意义的自然区和历史文物古迹,建设供人们休息的场地,已成为人们普遍的呼声。区域规划应力求减轻或免除自然灾害的威胁,恢复已被破坏的生态平衡,使大自然的生态向良性循环发展;还应进一步改善和美化环境,对局部被人类活动改造过的地表进行适当修饰,搞好大地绿化和重点园林绿地规划,丰富文化设施,增加休息的活动场所。
(六)统一规划,综合平衡,以求达到最优的社会经济效果
统一规划,综合平衡,是区域规划的基本方法之一。要作多方案的技术经济论证与比较,选择经济上合理、技术上先进、建设上可行的最佳方案,以求达到最大的经济效益、社会效益和生态效益。

作用

区域规划是国民经济和社会发展长期计划与城市规划的中间环节,是使地区生产力合理布局、各项建设事业协调发展的重要手段与步骤。积极开展区域规划工作,对于加速我国社会主义现代化建设,无论从理论上实践上都具有十分重要的意义和作用。
(一)合理配置生产力,提高布局的经济效益
区域规划的主体是合理配置生产力,进行工农业布局。布局合理了,就可以取得多方面的经济效益:
1.充分利用地区的自然和经济技术优势,取得良好的经济效益。我国幅员广大,发展工农业的资源、自然、经济技术、社会历史等条件千差万别。

内容

区域规划是描绘区域发展的远景蓝图,是经济建设的总体部署,涉及面十分广,内容庞杂,但规划工作不可能将有关区域发展和经济建设的问题全部包揽起来,区域规划的内容归纳起来,可概括为如下几个主要方面:

发展战略

区域经济发展战略包括战略依据、战略目标、战略方针、战略重点、战略措施等内容。区域发展战略既有经济发展战略,也有空间的开发战略。
制定区域经济总体发展战略通常把区域发展的指导思想,远景目标和分阶段的目标,产业结构,主导产业,人口控制指标,一、二、三产业大体的就业结构,实施战略的措施或对策作为研究的重点。
区域规划 区域规划
规划工作中有三个重点:
(1)确定区域开发方式。如采用核心开发方式、梯度开发方式、点-轴开发模式、圈层开发方式等。开发方式要符合各区的地理特点,从实际出发。
(2)确定重点开发区。重点开发区有多种类型,有的呈点状(如一个小工业区),有的呈轴状(如沿交通干线两侧狭长形开发区)或带状(如沿河岸分布或山谷地带中的开发区),有的呈片状(如几个城镇连成一块的开发区)等等。有的开发区以行政区域为单位,有的开发区则跨行政区分布。重点开发区的选择与开发方式密切相关,互相衔接。
(3)制定区域开发政策和措施。着重研究实现战略目标的途径、步骤、对策、措施。
综合评价区域发展条件,正确认识区域的战略地位,明确区域在社会劳动地域分工中的地位和作用,是制定区域社会经济发展方向和战略目标的重要环节。区域内部的自然、社会、经济、政治、文化等方面的状况和区域外部的环境都对区域的发展和建设产生影响,发生作用。区域发展条件有着十分广泛的内容。对于影响区域未来发展的各种条件,应尽可能在定性论述的基础上,进行量化分析,做到定性分析与定量分析相结合,以便比较准确地预测未来的经济发展,为制定战略目标提供依据。

布局规划

区域产业发展是区域经济发展的主要内容,区域产业布局规划的重点习惯上放在工农业产业布局规划上。
合理配置资源,优化地域经济空间结构,科学布局生产力,是区域规划的核心内容。区域规划要对规划区域的产业结构、工农业生产的特点、地区分布状况进行系统地调查研究。要根据市场的需求,对照当地生产发展的条件,揭示产业发展的矛盾和问题,确定重点发展的产业部门和行业,以及重点的发展区域。规划中要大体确定主导产业部门的远景发展目标,根据产业链的关系和地域分工状况,明确与主导产业直接相关部门发展的可能性。与工农业生产发展紧密相关的土地利用、交通运输和大型水利设施建设项目,也常常在工农业生产布局规划中一并研究,统筹安排。
长三角区域规划 长三角区域规划

体系规划

城镇体系和乡村居民点体系是社会生产力和人口在地域空间组合的具体反映。城镇体系规划是区域生产力综合布局的进一步深化和协调各项专业规划的重要环节。由于农村居民点比较分散,点多面广,因此区域规划多数只编制城镇体系规划。
研究城镇体系演变过程,现状特征,预测城镇化发展水平。城镇体系规划的基本内容包括:
(1)拟定区域城镇化目标和政策;
(2)确定规划区的城镇发展战略和总体布局;
(3)原则确定各主要城镇的性质和方向,明确城镇之间的合理分工与经济联系;
(4)原则确定城镇体系规模结构,各阶段主要城镇的人口发展规模、用地规模;
(5)确定城镇体系的空间结构,各级中心城镇的分布,新城镇出现的可能性及其分布;
(6)提出重点发展的城镇地区或重点发展的城镇,以及重点城镇近期建设规划建议;
(7)必要的基础设施和生活服务设施建设规划建议。

基础设施

基础设施是社会经济发展现代化水平的重要标志,具有先导性、基础性、公用性等特点。基础设施对生产力和城镇的发展与空间布局有重要影响,应与社会经济发展同步或者超前发展。
基础设施大体上可以分为生产性基础设施和社会性基础设施两大类。生产性基础设施是为生产力系统的运行直接提供条件的设施,包括交通运输、邮电通讯、供水、排水、供电、供热、供气、仓储设施等。社会性基础设施是为生产力系统运行间接提供条件的设施,又称为社会服务事业或福利事业设施,包括教育、文化、体育、医疗、商业、金融、贸易、旅游、园林、绿化等设施。
区域规划要在对各种基础设施发展过程及现状分析的基础上,根据人口和社会经济发展的要求,预测未来对各种基础设施的需求量,确定各种设施的数量、等级、规模、建设工程项目及空间分布。

土地利用

准确地确定土地利用方向,组织合理的土地利用结构,对各类用地在空间上实行优化组合并在时间上实行优化组合的科学安排,是实现区域战略目标,提高土地生产力的重要保证。
土地利用规划应在土地资源调查、土地质量评价基础上,以达到区域最佳预期目标的目的,对土地利用现状加以评价,并确定土地利用结构及其空间布局。
土地利用规划可突出三种要素:枢纽、联线和片区。枢纽起定位作用;联线既是联结(如枢纽之点的联结),又是地域划分(如片区的划分)的构成要素;片区则是各类型功能区的用地区划(如经济开发区,城镇密集区,生态敏感区,开敞区,环境保护区等)。
区域规划中土地利用规划的内容,主要是:
(1)土地资源调查和土地利用现状分析;
(2)土地质量评价;
(3)土地利用需求量预测;
(4)未来各类用地布局和农业用地、园林用地、林业用地、牧业用地、城乡建设用地、特殊用地等各类型用地分区规划
(5)土地资源整治、保护规划。

可持续

规划区域应在不超越资源和环境承载能力的条件下,谋求资源的开发和经济的发展,保持资源永续利用和提高生活质量,使自然、经济、社会相互协调和可持续发展。

发展政策

区域政策可以看作是为实现区域战略目标而设计的一系列政策手段的总和。政策手段大致可以分为两类:一类是影响企业布局区位的政策,属于微观政策范畴,如补贴政策、区位控制和产业支持政策等;另一类是影响区域人民收入与地区投资的政策,属于宏观政策范畴,可用以调整区域问题。
区域规划 区域规划
区域规划的区域发展政策研究,侧重于微观政策研究,并且要注意区域政策与国家其它政策相互协调一致,避免彼此间的矛盾。

主要内容

(1)劳动力政策。包括流动政策和就地转移政策等,既要防止后进地区人才流失,又要区内劳动力从劳动生产率低的行业转向高的行业。
(2)资金政策。包括财政手段(如补贴和税收)、改善企业金融状况和行政控制等,诱导资金投向。
(3)企业区位控制政策。如通过税收和企业开发许可证制度,促使工业的发展符合总体规划的要求。
(4)产业政策。通过产业政策,促进新企业的创建和小企业的成长,促进技术革新,发展经济开发区。

特点

目的性

明确规划需要解决的问题,如广东省东西两翼区域规划的编制目的是解决广东省东西两翼地区的协调发展。

前瞻性

突出规划的超前性,加强规划的指导性、科学性和有效性。

综合性

区域规划的综合性主要体现在如下几个方面:
(1)规划内容广泛,对区域内各系统、各组成要素进行全面的考虑,对社会经济各部门进行统筹安排,在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展做出统一决策。
(2)规划思维方法,着重全面权衡利弊,综合评价、综合分析论证,强调各部门之间、各地区之间的相互协调,弥补单一部门、专项论证的不足。
(3)规划方案的决策,是多方向、多目标、多方案比选的结果。区域空间布局方案都不会是唯一的,区域规划应特别注重发挥地区优势,最后规划方案的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。

战略性

区域规划是战略性的规划,它主要体现在:
(1)规划时间跨度长。一般而言,区域规划的期限都在20年以上,可以展望到30年甚至更长的时间。由于规划期限长,必然要求规划方案有明显的超前性,但又要有近期建设重点项目的规划,使规划方案既能指导近期的国民经济建设,又可保持远近结合,实现可持续发展。
(2)规划关注的问题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题。因此,区域规划总是从长远着眼,从宏观着想,讲求区域的整体效益。规划的重点应是区域宏观性的、全局性的、关键性的重大项目。
(3)规划指标具有较大的弹性。由于区域规划是长远性的规划,而区域未来的发展往往有许多不确定的因素,对于未来的预测难于完全准确,所以规划中对区域社会经济的发展方向、目标、结构、布局与土地利用安排只能勾画大体的轮廓,规划中提出的发展指标不需要是一个定值,可以有一定的幅度,具有较大的弹性。
(4)规划的实施将对区域各方发生深远的影响。区域规划是对国民经济各种建设的战略部署,因此,规划方案制定时,既要从区域的整体利益出发,又要兼顾各个地方、各个部门的利益;既要考虑区域的长远利益,又要考虑近期的利益,以使区域获得持久发展的动力。

地域性

区域规划工作的地域性,包含如下两方面的含义:
(1)地方特色。各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别,各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。各地区有各自的特殊性,规划要因地制宜,扬长避短,反映出规划区域的特色。
(2)保持完整的规划范围。规划过程中不仅要把规划区域作为一个整体加以考虑,同时也要对规划区域内所辖地区全面考虑,体现规划在区域空间上的完整性。

目标

①在全面分析评价区域资源与建设条件基础上,扬长避短,发挥地区优势,明确经济发展方向和地域开发方向;
②改善工业布局,包括对老基地的调整和改造,对新建骨干企业的选址定点,新老企业在一定地域范围的协调组合,正确处理工业布点的集中与分散的矛盾;
③合理安排农林牧副渔的用地结构和商品性农业生产基地的建设布局,妥善解决工农业和各项建设间的用地矛盾;
④对区域内城镇人口的增长趋势进行预测,并在区域分析的基础上确定各主要城镇的性质、规模和布局,组织城乡居民点体系中各类城镇间和城乡间的合理分工与联系;
⑤使交通运输、能源、给排水、通信、生活服务等各项基础设施的布局同工农业生产和城镇居民点的布局相互协调配合;
⑥搞好环境整治,防止重要水源地、城镇、风景游览区污染,对自然区和文物、古迹严加保护,逐步恢复已被破坏的生态平衡,使其向良性发展,改善和美化环境。

由来发展

区域规划是20世纪20~30年代在城市规划与工矿区规划的基础上发展起来的。
中国自50年代中起,结合新工业基地和新工业城市的规划建设,广泛开展此项工作。
60年代以来,随着世界范围内工业的迅速发展和城市化过程的加速,区域规划受到经济发达国家和发展中国家的普遍重视。
前苏联是世界上最早进行具有地区经济发展规划性质的广义的区域规划的国家。资本主义国家只是在1929-1932年出现世界性的经济危机以后,才开始对某些经济严重衰退的地区进行区域经济发展规划。世界各国区域规划的发展与各国区域经济发展的进程是密切相关的,早期的区域规划始于对经济发展迅猛超常地区基础设施的统一协调性规划,如美国的纽约城市区域规划(1929年)、苏联的顿巴斯矿区规划(1934—1936年)等。20世纪30年代开始,尤其是第二次世界大战以后,经济工业化和社会城市化的急剧发展,以及生产力的巨大进步和生产力的广泛应用,迅速改变了原有的区域经济结构、社会结构和生活环境:工业和交通设施高度集中,大城市人口持续增长,土地供应越来越紧张,空气、水体等环境卫生状况严重恶化,等等,导致社会经济区域空间组织矛盾日益复杂化、尖锐化。在这种情况下,为了建立和保持区域生产、生活的适宜条件和状况,各国的区域发展纷纷提出了要对经济社会的地域结构进行重整,将工业生产适当分散布局,规划开发新区,控制疏散大城市人口,加强土地利用的管理,改善原有的区域交通运输网,进行环境保护与整治等。由此,区域规划被认为是解决这些问题的重要前提与手段,成为区域立法和行政部门制定有关法令和区域政策的基础,因此得到了广泛的推行。
中国区域规划工作始于20世纪50年代,是伴随着解放后大规模基本建设而开展的。1956年国家建委设立了区域规划与城市规划管理局,拟订了《区域规划编制与审批暂行办法》。1980年中共中央(13号)文作出了开展区域规划工作的决定:“(区域规划是)为了搞好工业的合理布局,落实国民经济的长远计划,使城市规划有充分的依据”。1985年国务院再次发文,要求编制全国和各省、市、区的国土总体规划。在国土规划的推动下,以综合开发整治为特征的不同层次的区域规划在全国范围内全面展开。1990年,国家计委在总结全国各地经验及借鉴国外经验的基础上,组织编制了全国国土总体规划纲要(草案),内容包括国土资源的基本状况、国土开发整治的目标、国土开发的地域总体布局、综合开发的重点地区、基础产业布局、国土整治与保护、国土开发中的几个问题的对策(耕地问题、水资源供需平衡问题、人口的地域分布和劳动就业问题、城市化问题等)、有待进一步研究的若干问题和规划纲要的实施。在1990年开始实施的《城市规划法》中,以城镇体系规划为标志的区域规划被作为法定的内容,近年来适应社会经济形势的变化,我国的区域规划得到了新的发展。

时代要求

自由市场

市场经济的理性对经济资源的优化配置作用发挥得淋漓尽致,然而它对保证城市与区域持续发展的非经济资源(生态环境、社会文化、公益行为等)则并不偏好,甚至对区域内的恶性经济竞争(争夺市场、重复建设、诸侯经济等)也无能为力。市场环境中无数个体理性的叠加并不等于区域发展的整体理性。在这种情况下,区域规划成为自上而下与自下而上力量的双向共同需求。当然,此时的区域规划在某种意义上也是制定一种区域有序竞争、长远发展的“游戏规则”,或者说是达成一种区域发展的契约。

加速

经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑,使得区域城镇化、城乡一体化成为世界各国、各地区空间演化的主导趋势,由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求。传统的以单个城镇为中心视点的城市规划编制体系与思维模式,已经无法适应这一新境况,因而区域规划日渐体现出其无法替代的价值。

挑战

经济全球化的浪潮将激烈的竞争摆到了每个地域发展单元面前,也给它们带来了无比广阔的空间。为了能在这个全球竞争体系中占据更高的地位,强化区域内的联合(形成更多的全球区域Globle Region)就自然成为政治权力机构与经济发展机构的主动要求。地区的竞争优势往往是通过一个高度地方化的过程而产生并持续发展的,在全球化与地方化趋势并存的世界经济中,建立根植于本地社会文化的区域创新网络,是很多国家、政府为增强国家竞争优势而选择的一种重要的弹性政策措施。目前几乎所有的国家和地区都不同程度地卷入了区域集团化的浪潮,其成员单位大多已超出城市的范畴,空间经济协调组织尺度亦已扩大到国家间层次。新马印尼增长三角(Sijori)是最著名的跨国区域集团之一,区域内各个城镇将通过产业的协调分工、生产要素自由流动和高密度基础设施的联系,构成一个具有世界竞争力的区域整体。欧盟正由政治、经济一体化迈向空间一体化,编制的“欧洲空间展望计划”已取得重要成果。我国珠江三角洲也正在积极建构港深一体化、粤港澳一体化等区域经济发展格局。可以说,新背景中的区域规划已经不再局限于解决区域内部的具体问题,而更具有了增强区域自身吸引力和竞争力以获取更多发展机会等自身形态以外的内容,即区域规划更多地具有了空间政策的内涵。
由此可见,区域规划的再兴乃是时代的必然。

重要性

区域规划,是国家总体规划或省级总体规划在特定经济区的细化和落实。区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划,不是纯粹的指导性和预测性规划。
规划通常兼有两层含义:一是描绘未来,根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想;二是行为决策,即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序和步骤的决策。区域规划就是要在多种方案的比较和选择中确定适合规划区域未来的发展目标和经济建设的总体蓝图。它的作用是划定主要功能区的“红线”,主要内容是把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间。编制区域规划,要着眼于打破地区行政分割,发挥各自优势,统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设,发挥区域的整体优势,提高区域的整体竞争能力,达到人和自然的和谐共生,促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展
国家发改委在编制国民经济和社会发展第十一个五年规划工作中,将把区域规划放在突出重要的位置,明确区域经济发展的战略、空间布局以及结构调整的重点和方向。长期以来,区域规划一直是我国规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。区域调控是宏观调控的重要内容,区域规划是区域调控的重要依据。市场经济国家一般对发展什么产业很少干预,但对区域发展则干预较多。促进地区协调发展,必须强化区域规划。我国已开始将区域规划编制工作放在突出重要的位置,“十一五”期间,将着重对一些经济联系紧密的城镇密集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等进行规划。目前,国家发改委已经决定先期启动长江三角洲地区和京津冀都市圈区域规划的研究和制定工作。

新理念

纵览国际国内区域规划的发展,尤其是20世纪90年代末以来区域规划表现出一些新的理念:
(1)由自上而下强制型规划转向双向互动互求、协商型规划
目前世界上的区域规划基本存在着三种类型:
(1)自上而下强制型
在实行计划经济的前苏联及存在东方集权色彩的某些资本主义国家(如日本、新加坡),规划基本是计划的代名词,国家具有完善的区域规划编制体系及保障体系。区域规划的强烈指令性使其成为一种绝对的政府行为,规划成为国家干预、调控地方发展的有力工具。实际情况是除了少数国家较为成功外,这些规划虽然表面上具有强大的权威,但大多由于难以调动地方的主动性,往往缺乏可操作性。
(2)自下而上放任型
由于自由经济意识形态在政治、文化领域的全面渗透,“控制”的观念在这些国家并不受欢迎。市场的盲动性和生产的无政府状态使规划缺乏稳定的地位,时而被政府当作防止市场失效的工具,时而被视为避免经济危机、政治危机发生的临时权宜之计。综合性区域规划在这些国家(如美国)基本不能真正开展。“区域性的规划”实际是为无数单项的规划、契约或法规所取代。美国国家级的规划管理机构主要职能是通过制定全国或全区的立法和分配国家对区域建设的财政补助(联邦基金),来干预影响地方,因此美国对区域物质环境发展和变化的管理能力要比许多欧洲国家薄弱得多。
(3)控制与引导双轨型
在奉行“第三条道路”的西欧国家,其相对集权的价值观及并不宽裕的生存空间,使得区域规划不仅成为政府的一项重要工作,亦能基本得到整个社会的认同。政府通过权威的规划、完备的法规、开放的规划体系、市场化的经济手段等,将控制与引导较好的结合起来,基本保证了区域规划由编制到实施的一致性。
新的区域规划要求在自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡,转向双向互动互求、协商型规划。在西方国家称为“非正式规划”,即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施,在正式的规划途径之外,开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道,通过制定公平准则,建立公开的规划体系,广泛吸收各种利益集团(政府、部门、社团、企业等)参与规划的全过程,以寻求解决区域发展中的各种利益冲突的方法和途径,制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划(契约)。因而这样的区域规划将被区域成员视作“我们的规划”而自觉去履行。这种协商式的规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的防治、以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施的共享等问题,也可运用在目前已经频繁出现的有关争夺城市发展机遇和信息共享处理等方面。
(2)由经济单目标型规划转向综合目标型规划
传统的区域规划尤其是城镇体系规划,是以生产力的布局为核心任务。在以经济目标为根本内在驱动的情况下,区域规划中虽然对社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及,但大多是作为一种“标签”,无论是规划者还是执行者,都没有将其放到真正重要的地位。粗放型的经济增长模式是用国民生产总值和国民收入的总量与速度的增加掩盖自然资源衰竭、环境功能退化所代表的真正经济成本,但如今我们已经直接感受到了漠视环境成本所带来的昂贵代价。另一方面,人们越来越大越认识到,“经济增长”与“社会发展” 是两个完全不同的概念,由于社会发展极化、文化冲突、权利分割、社会需求多元化等引发的社会问题,许多必须在区域规划中找到解决或缓和的途径。20世纪90年代以来,为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题,区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化。区域规划从内容看,越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划,规划中的社会因素与生态环境因素越来越受到重视,生态最佳化成了未来区域规划的新方向。总之,一个基本的规划理念是,社会与生态环境尺度必须同时作为衡量最佳规划方案的重要标准。
(3)由城镇为重点转向区域、城乡整体规划
传统的区域规划由于将规划视野过多囿于经济生产领域,因而将区域的经济中心——城镇作为规划研究的重点,而将区域中其他基质地域(生态地域、农村地域)作为一种支撑城镇发展的成本。在区域规划中,“二元分割”的规划思维特征非常明显。但是经济和社会的发展不仅创造了越来越多城乡界限日益模糊的城镇密集区、都市连绵区、城乡混合区等表象的空间形态,而事实上从更为深刻的层面将城镇与区域、乡村的发展紧密地联系到了一起。以创新为第一生产力的知识型经济将从根本上改变了城市与乡村的关系:乡村不再是作为为城市单纯提供生产要素的依附地,而实现了多种要素的相互组合流动;乡村的经济、社会、生态价值被重新发现和理解,城市的持续发展是以乡村的健康成长为基础的;经济成长的创新机制,有可能使传统城市地域以外的空间得到优先发展,从而改变由城市至乡村的单一扩散方向。城镇以外的区域基质空间不再是单向被动地承受城镇的资源耗费和经济、社会的主宰,而对城镇的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局。
(4)由面面俱到型规划转向问题型规划
在经济模式由计划经济向市场经济转轨的过程中,我国区域规划依然延续了无所不包的庞杂色彩。由于对市场环境中许多变动因素无法把握,甚至规划了许多无法调控的经济生产内容,如此面面俱到的规划,不仅耗费了大量的规划精力与财力,也影响了有关各界包括规划人员自身对区域规划实际效果的看法,实际上也削弱了区域规划的权威性、科学性。
区域是一个处于时代变化中复杂综合体,区域规划只能是有限目标的规划。区域规划必须抓住其真正能发挥作用的内容进行规划,针对每个规划的特定区域、特定时断、特定背景的要求,进行针对性的“重点问题”规划,提高区域规划的编制效率与效果,力戒面面俱到、泛而无物。在此方面,日本的历轮国土综合规划是非常有代表性的:日本第一次国土规划主要是实现生产力的最优经济布局,第二、三次的国土规划则主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题。第四次国土规划则着重强调人口高龄化、信息化和国际化,把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题。第五次国土规划则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力,及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。
(5)由单方案刚性规划转向多方案弹性型规划
毫无疑问,今天我们面对的是一个多变的环境、网络化的社会,但正如法国第八个国民经济计划所指出的那样:“未来越是朦胧,计划(规划)越有必要”。多变的环境对规划也提出了更高也是更为现实的要求——如何实现规划的灵活性与弹性。
保证弹性和调控程度的平衡是区域规划有效性衡量的标准。必须将原来以行政手段为主的计划型规划转变为以价值手段为主的计划与市场兼容型规划,将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。当然区域规划更应体现出多目标、多方案的弹性特征,在全球化过程中使区域发展具备更大的应变性,防范各种风险与被动的境况。
(6)由虚调控型规划转向以空间管制为手段的实调控型规划
传统区域规划效果低下而难以对区域发展起到真正调控与引导作用,其中一个重要原因是尚未找到其真正赖以调控区域发展的“权力法码”。区域规划必须由以前的以生产力布局和城镇体系布局为重点转向以空间资源配置为重点,划定各种用途管制区域,并制定相应的空间使用要求,在区域中划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的空间类型。刘太格先生将新加坡成功规划经验概括为:“由大到小、由远到近、由不可开发到可开发”。在各种空间类型中,最为首要的是划定非发展地域的界限和制定保护的要求。“优势区”是德国在区域规划中作为生态平衡的一种规划理念和手段提出来的,其是指区域中一些具有单一职能或多种职能的农村地区或具有自然保护功能的大空间。从土地保养的角度看,优势区意味着让社会和自然环境之间达成有机的平衡。优势区一般具有五种职能:农业和林业生产、闲暇和休养、长期保障用水供应、特殊的生态平衡功能、原料和矿产的采集。在莱茵兰—普法尔兹州的规划中,就规定了一系列非开发地域作为“地区的首要用途”。
(7)由单规划模式转向多规划模式
“区域”表达的是按某种目的划分出的空间地域概念,因而区域具有类型、层次之分。编制不同的区域规划应当采取不同的模式,尤其是不同层次区域规划解决的是不同层次的问题。前苏联的区域规划有两种类型:编制区域规划纲要和区域规划设计。这两种类型是以不同的地域等级为对象而划分的,且两类规划要依次完成。区域规划纲要具有资料调查和评估性质,其任务是揭示大地区地域性经济布局和发展的可能性,在总体上指出实现这些可能性的途径和最佳的方案;区域规划设计只是在区域规划纲要研究过的部分地段进行,研究纲要所提出的布局和发展可能性的具体实现途径(空间利用规划、设施安排等)。目前我国已经出现以资源开发为重点的区域开发型规划,以城镇体系布局为核心的市、县域规划,以及城镇群规划、城乡一体化规划等相关类似规划,不同类型、不同层次、不同地域尺度的区域规划相互促进,区域规划也由过去单纯的物质实体的形态规划扩大到非物质实体规划在内的综合性规划。
(8)由目标终极型规划转向过程实施型规划
相比于其他类型的规划,区域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征。因此,如何将区域规划的种种“终极合理目标”转化为具体可行的“行动过程”,是关系到区域规划实际成败的关键。这就要求我们必须强化对实施步骤、实施措施等的研究,而这却正是我们以前较为忽略的内容。“空间管制”是一种实现由目标至过程的措施,而通过区域建设资金的分配或政策的倾斜、基础设施的建设引导,也是实施区域规划的重要手段,这在市场经济环境中尤其具有现实的意义。
在美国高度私有化的商业为导向的社会环境中,坚实的基础设施和环境是私人企业发展的必要条件,国家、州和地方政府可以通过提供基础设施服务,引导和限制私人企业的发展,大都市地区规划成为应付市场力量的一种工具。在我国社会主义市场经济下,如果明智地使用规划工具和选择性的基础设施投资,引导形成合理的空间形式,促进生产力集聚,节省时间与空间的耗费,保存脆弱的生态环境,我们也可以创造出更适合人类生存、更易管理的各种区域。

类型

依据不同的分类方法,可以把区域规划划分为各种不同的类型。
1、按规划内容的侧重点分类
(1)策略性的区域规划
这类规划相当于区域发展战略研究,内容侧重于制定区域社会经济发展的战略目标、战略方针,经济发展的重点,确定产业结构的调整方向和产业布局,以及保证战略目标实现的措施和政策。策略性区域规划的特点是:①重视区域所处的环境和区域发展条件的分析论证;②注重经济发展方向、战略目标和经济结构;③对于区域经济发展政策、规划方案实施对策、策略的研究较深入,但往往对于经济建设工程的规划布局研究较为简略。
(2)物质性的区域规划
规划内容偏重于区域发展的物质环境和建设工程项目的空间布局规划,规划成果注重区域土地开发利用的总体蓝图。因此对于资源的开发利用,对于城镇的发展和布局,对于工农业生产布局和各种基础设施的空间分布极为重视。物质性区域规划的特点是:①重视技术经济指标;②重视各部门、各物质要素的功能、相互关系和空间表现形式;③特别注重各类土地利用和空间分布;④强调经济建设项目和城镇的发展规模、相互关系和空间布局。
(3)综合性的区域规划
综合性区域规划是通常说的区域规划,比较规范性的区域规划。综合性的区域规划,兼容策略性规划和物质性规划的特点,内容系统、全面。既有区域社会经济发展战略研究的内容,又有各个部门、各个系统完整的经济建设空间布局规划的内容;既描绘出区域经济建设未来的总蓝图,又有明确的区域发展政策和规划实施措施。
2、按规划区域属性分类
(1)区域分类
按照区划的性质和地域属性不同,通常把区域分成如下几类:
①自然区。自然区是指自然特征基本相似或内部有紧密联系、能作为一个独立系统的地域单元。它一般是通过自然区划,按照地表自然特征区内的相似性与区际差异性而划分出来的。每个自然区内部,自然特征较为相似,而不同的自然区之间,则差异性比较显著。
长株潭城市群区域规划 长株潭城市群区域规划
②经济区。经济区是指经济活动的地域单元。它可能是经过经济区划划分出来的地域单元,也可以是根据社会经济发展和管理的需要而划分出来的连片地方。
经济区也有多种类型,如:
★聚类经济区,国外称之为均质区。其中有经济发展水平或发展速度相类似的聚类经济区,也有的是经济结构特征或产业优势和发展方向相似的聚类经济区。
经济协作区。根据各地区经济发展条件、经济联系而组织起来的地域单元。经济协作区是加强区域经济横向联合的一种重要形式。它和经济发展区域化的趋势相适应。
经济特区。它是享有较多优惠政策,有一定相对独立性和特殊管理的地域。如出口加工区、保税区、经济技术开发区、工业开发区等。
部门经济区。根据某些资源或产业相对集中,或者按主导产业为标志划分出来的地域。如工业区、农业区、能源区、矿区、加工工业区、风景旅游区、商业贸易区等。
★综合经济区。即通常一般所说的经济区,经济门类较多,内部有紧密的联系,都有经济中心城市和广阔的乡镇结合在一起的区域。
③行政区。行政区是为了对国家政权职能实行分级管理而划分出来的地域单元。
④社会区。社会区是以民族、风俗、文化、习惯等社会因素的差别,按人文指标划分的地域单元。
由于区域属性不同,各类区域在规划中所要着重解决的问题往往有所差别。因此便会产生不同的区域规划类型。目前研究重点是经济区区域规划(如珠江三角洲经济区规划、长江三角洲经济区规划等)。
3、按规划区域的不同特点分类
分为城市地区、工矿地区、农业地区、风景旅游地区、流域综合开发地区、工农业综合发展地区等多种类型地区的区域规划,规划内容各有侧重。按规划区的界限,既可按不同等级的经济区、也可按行政区进行。在规划过程中,必须把地域综合研究和系统分析方法贯彻始终。在综合调查分析的基础上,对提出的各种可比较的规划布局方案的经济、社会和生态效益进行定性与定量相结合的综合论证,以及对各项专业规划在区域和国家整体利益基础上的综合协调。因区域规划是多因素、多变量、多目标,并随时间而变化的动态系统,可用系统工程方法和电子计算机,对区域系统的模拟和规划方案的优化决策进行探索,逐步提高区域规划的科学性。

程序

1、区域规划思路
目前区域规划一般通行的程序是系统分析和系统综合程序。这种程序的基本思路是根据区域的现状和问题,提出了规划的要求,是形成未来区域系统的基础。但是,区域是一个开放的系统,要受到内外环境和多种因素的影响。所谓规划,就是要在研究影响区域系统发展变化的诸因素和条件的基础上,探讨区域未来变化的各种可能和多种多样的方案。区域规划决策,要对区域未来变化的多种可能进行比较,描绘出较为理想的意想状态,从而形成规划,并促成其实施。在实施规划方案过程中,必然会遇到许多未发现的新问题或认识不足之处,从而有必要对规划进行调整或进行新的规划。
2、区域规划工作步骤
根据系统分析和系统综合的要求,区域规划工作大体上可按如下七个步骤进行:
(1)区域发展的现状调查与资料收集
调查区域发展现状的和收集有关影响区域社会经济发展各种条件、各种要素的基础资料,并加以分析研究,认识区域的本质特征、区域的发展演变过程,明确区域发展的优势和限制因素,找出发展中的关键问题和潜力,为研究区域发展战略,制订区域发展目标及设计规划方案提供依据。
(2)确定区域发展目标
区域发展目标是区域发展战略中的核心部分。目标是发展的导向。在区域规划方案设计之前,必须首先决定区域发展的总体目标,明确区域发展方向。有了目标,才能研究发展的方针,组织合理的结构,提出实现目标的对策和建设的方案。确定区域发展目标,实质是对规划区域提出发展的意想状态,可以采用“形势发展的需要为原则”,也可以采用“地方的发展条件和资源的可能性为原则”,或者是两者的结合。发展目标有高目标、低目标和适中目标等多种层次。为决定发展目标,需要根据社会发展的总趋势、区域内外的条件和资源状况,对区域未来发展变化进行大量的预测工作。
(3)区域发展的课题与对策研究
课题研究实际是对区域各经济部门和重大建设项目或重点开发区域、不许开发的保护区域的深化研究,这是生产力总体布局的工作基础。区域发展的研究课题一般是根据自然环境、历史发展背景、未来的发展目标、重大建设项目而提出来的,通常的课题有:水、土、矿产、林业资源的开发利用,人口增长,就业问题,主导产业,经济结构,交通运输系统,自然保护区,生态与环境保护,重点开发区域等。
(4)规划方案设计
根据区域发展战略和课题研究的对策,规划工作者综合各种各样的设想和方案,拟定区域发展的总体方案。这是规划工作者在规划中最富有创造力和想象力的阶段。他们要使各个部门、区域的各个部分尽可能和谐、协调、有效地发展,要设计出可供比较、选择的若干个方案。规划设计时既要有部门发展的专项规划方案,也要有综合的总体规划方案。它们通常是以规划图来表示,同时编写规划报告或附上规划说明,往往还同时附上其他有关的图表和研究资料作为补充。
(5)规划方案评估
这一步骤可分为两个不相连的阶段。第一阶段是在规划方案未决定之前,对若干个供比较、选择的方案进行评估,以判断规划设想或规划方案构想的合理性和优劣性。在评估的基础上,选定出较为适当的方案。第二阶段是在规划方案初步拟定后,请当地政府的负责人、业务主管部门和各方面的专家,对规划方案进行评估、论证或评审。
(6)规划定案
根据规划评估、论证或评审意见,认真研究,作必要的修改,最后形成规划文件。规划成果应按有关规定程序,报上级主管机构或政府权力部门审批,方具有实施的权威。
(7)实施阶段
在实施规划方案过程中,要经常检查规划的可行性和实际效益,根据新发现的情况和问题,对原规划方案作出必要的调整、补充或修改。
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