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内阁制又称议会制,是内阁总揽国家行政权力并对议会负责的政体形式,与总统制相对。由于内阁制政府具有对议会全权负责的特征,故又称责任内阁制。

议会内阁制

起源

内阁制起源于18世纪初的英国,由枢密院外交委员会演变而来,以后为许多国家采用。内阁制的内阁是以议会为基础产生的。

内容

严格来说,『内阁制』(parliamentalism)应称之为『国会制』或『议会内阁制』。议会内阁制是以议会(国会)为权力核心,行政系统受议会的节制,行政权与立法权合一,政府(内阁)则对议会负责。而且不同于总统制的制衡(check and balances)理念,议会内阁制的基本原则是责任政府(responsible government)不但个别之阁员需对议会负责,内阁整体亦需对议会负责。
内阁首相通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相从政见基本相同的议员中挑选阁员人选,提请国家元首任命,组织内阁。国家元首对内对外名义上代表国家,但并无实际行政权力,由内阁代表国家元首对议会全权负责。元首颁布法律、法令和发布文告时,都必须由首相或有关阁员副署
内阁接受议会的监督,定期向议会报告工作。如内阁得不到议会信任,其阁员必须集体辞职,或由内阁提请国家元首解散议会,重新举行议会大选。如新议会如果仍对内阁表示不信任,内阁则必须集体辞职,由国家元首任命新首相组织新政府。
首相(或总理)是内阁政府首脑,主持内阁会议,总揽政务,拥有任免内阁成员和所有政府高级官员的权力,负责制定和执行国家对内对外的重大方针政策。由于各国的情况不同,宪法赋予首相(或总理)的权力大小也不尽相同。

特性

一、 行政、立法(指立法创议权,提出的法案要经过内阁审议、表决)合一,而非明显之三权分立,而且无总统制式的制衡机制。
二、 国家元首与行政首长分由两人担任。因为历史传统与个别制度差异,其名称并不固定。国家元首有的称之为国王,有的称为总统,也有的称为大公(如卢森堡)或亲王(如列支敦士登)。至于行政首长则多称之为首相或总理
三、 行政首长的产生是建立在议会的同意之上,并对议会负责。行政首长及阁员通常可兼任议员,(但有些国家规定不得兼任),并得因议会的不信任而去职。因此阁揆的任期较不固定。
四、 元首发布命令时,需经行政首长或有关阁员副署(countersigning或countersignature),以明权责,其责任则由副署者承担。无副署者,则元首之政令不生效力。因此元首的角色实系“统而不治”(reign but not govern)。
五、 国家元首平常主要承担仪式性任务。但是当国家发生紧急危难,得超越党派,任命新的行政首长,或宣布行使紧急权力,保护国家渡过危难。因此国家元首虽然不经常行使权利,却仍拥有象征性权力(symbolic power)或保留之权力(reserved power)。
六、 行政首长系由间接方式产生。通常系由人民选举国会议员,再由国会议员选举产生行政首长。至于国家元首产生方式,则多系以君主继承(立宪君主国家),或间接选举(共和体制国家)方式产生,但亦有采取直接选举者。
七、 议会通常有“倒阁权”,内阁通常也有“国会解散权”,但亦有特例。此二权限使议会内阁制下的议员党性较犟,党纪亦较易维持,因为如果执政党议员对内阁决策不表赞同,导致“倒阁”,议员即需重新面对大选。
若在野党议员不支持本党之决策,转而支持执政党,则无异将使本党失去执政机会,同时也可能因选民背弃而遭致落选。基于此,议会内阁制通常有较犟之党纪及较完善之政党组织

内阁制利弊

优点

第一,行政机关与立法机关通力合作,效率高;第二,议会和选民都可以监督政府;第三,遇紧急情况,内阁可以实行应急政策。内阁制有利于训练政治家。

缺点

相对总统制而言,议会对行政机关的监督不如总统制国家议会有力。

弊端产生原因

尽管议会内阁制将立法权与行政权结合,减低了内阁与国会间冲突的机会,而且有较总统制为佳的党纪及政党组织,全球的民主国家,也多系实行议会内阁制。但议会内阁制本身却不一定能确保政府施政效能良好,也不一定能杜绝独裁、漤权的情事发生。这主要是因为下列几项原因:
第一,不同的选举制度影响到政党体制的歧异发展,也造成政府稳定与不稳定的差异结果。一般而言,采取单一选区(single-seat constituency),一选区只选一席,并采多数决(majoritarian)的选举制度,有利于两党制的发展(如英国、新西兰)。采取中选区(每一选区选出二至五席)或大选区(每选区选六席以上),或者采比例代表制的国家,则较易形成多党制(如欧陆、y-system)的国家,有德国、瑞典等;发展为分歧多党制(polarized multi-party system)的,则有意大利、芬兰、荷兰等。政党体系成员越多的国家,其内阁组成就越为不易,而内阁维持的时间相对的也就越短。其中尤以二次大战以后的意大利最为著名,平均每一届内阁的寿命只有七、八个月的时间。相对的,采取两党制的英国,撒切尔夫人的保守党任阁,则连续执政十一年之久,最后虽因党内异见而被迫下台,保守党却仍继续当政。但是执政时间的长短,并不是政府安定的与否的唯一指标。在内阁更迭频繁的国家(如意大利),只要文官体制保持中 立,不介入政争,并形成优良的行政自主传统,政府仍能保持高度效能,不受政党政治摆布,也使政争及倒阁的影响减至最低程度。但是,一般而论,倒阁的机会越少,政局越为稳定,则系事实。
第二,在采取比例代表制的国家,政府多系由多党联合组成,政局容易出现不稳现象,已如前述。但在采取多数决制度的国家,如果某一政党长期掌握国会多数,则易发生滥权情事。在民主发展稳定的国家,如瑞典,社会民主工党自一九三二年起,连续执政达四十四年之久,,一九八零年代后,又继续执政进实难,该党的社会福利政策,虽闻名国际,但长期一党执政的结果,却也造成官僚主义横行,资源浪费,福利国家政策尾大不掉等现象,最后终因经济不景气,民怨四起,而在一九九一年大选中为选民所唾弃。另外,在民主政治比较不上轨道的国家,如印度及牙买加,都发生过暂停选举,终止民主宪政的不利情事。
基于此,议会内阁制虽然比总统制较有利于民主制度的稳定发展,但却不能绝对保证专政、独裁现象不致发生。单纯的想以采行议会内阁制,建立起稳定的民主制度的作法,乃是不切实际的。民主宪政的成长,以及民主制度的稳定的发展,实包含其他更为复杂的文化、经济、社会及政治因素,而制度选择因素只是其中一项成因,却非充分条件。

明朝内阁制

起源

明朝内阁制在明成祖时期正式建立。 公元1402年,明成祖永乐皇帝为了巩固皇权,做出两个重大决定,一是把首都迁到自己的势力范围北京;二是成立内阁制,这样,一个国事咨询机构正式建立了。明成祖虽像明太祖一样为加强集权做了不少努力,但一次又一次的御驾亲征又让他不能真正意义上地总揽政事,于是一个帮助皇帝的“助手”机构——内阁制便应运而生。

性质

内阁制在最初的时候只是皇帝秘书性质的机构,但很快到了大明宣德朝时期权力开始上升(三杨辅政),虽
张居正 张居正
有大明正统朝末年的反复,但到了大明成化、弘治朝之际,内阁制已经成为足以对抗皇权的文官政府代表。经过大明嘉靖、隆庆朝的发展,大明万历朝早期可能是内阁权力极盛的时期,张居正改革让内阁成为政府运转的中枢。
需要特别强调的是,明朝内阁制与西方内阁制是不同的概念。

政务流程

以前,宰相拥有决策权、议政权和行政权,明成祖成立内阁以后,把原来宰相拥有的决策权牢牢把持在自己手中,议政权分给内阁,行政权分给六部。地方上分三司,分管司法、军事、行政,直接对六部负责。
在皇帝的掌控之下,内阁与六部各司其职,国家最高行政命令从紫禁城发出,通过全国1936处驿站,全长143700公里的驿道,层层下发到帝国的每一个角落。
后来,大明宣宗朝时期形成了更为完善的政务流程:全国大大小小的奏章,甚至老百姓给皇帝提出的建议,都由通政使司汇总,司礼监呈报皇帝过目,再交到内阁,内阁负责草拟处理意见,再由司礼监把意见呈报皇上批准,最后由六科校对下发。

票拟与批红

内阁大臣的建议是写在一张纸上,贴在奏章上面,这叫做“票拟”。而皇帝用红字做批示,称为“批红”(或叫“朱
明宣宗 明宣宗
批”)。按照规定,皇帝仅仅批写几本,大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。以往,按大明祖制,太监读书识字是被严令禁止的。大明宣宗不仅改了这个规矩,而且在他的鼓励下,宫里还成立了专门的太监学堂。后人猜测:明宣宗这一做法,其目的就是让太监牵制内阁的权力。
久而久之,出现了一种奇怪的政治格局。即明朝内廷、外廷的机构完全对称。外有内阁,内有司礼监,外有三法司,内有东厂、锦衣卫,外廷有派往地方的总督、巡抚,而内廷派往地方的也有镇守太监、守备太监等等。这样,内廷、外廷相互制约,才能确保皇帝的决策地位。但是,这也造成了内外两大政治势力的争权夺利。

文渊阁

明朝的内阁就设在文渊阁。在明朝万历年间,内阁首辅张居正让这个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策者。 表面上,例行的政务流程似乎并没有改变,但决策权却出现了转移。
首先,当时的大明万历皇帝还是个孩子,张居正身为皇帝的老师,很容易影响皇帝的决策。
再者,万历帝的“批红”是在司礼监冯保指导下完成,而冯保跟张居正关系密切。
张居正把自己的意见授意他人,写成奏章,再由自己“票拟”赞同。幼年皇帝的批红自然毫无问题。
就这样,大臣的“奏章”,阁臣的“票拟”,皇帝的 “批红”,由内阁首辅张居正一手操控,达到空前一致。他的新政也就毫无障碍地顺利推进。
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